I OSK 2294/21

Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2398/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2021r. sygn. akt I SA/Wa 2398/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Finansów (Ministra) z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez błędne uznanie przez Sąd i instancji, że brak poczynienia ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości, uchybia dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast może wpływać na nieuzasadnione wydłużenie postępowania i zwiększanie jego kosztów (powołanie biegłego); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd i instancji, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, podczas gdy podejmował wszelkie czynności, do których był zobligowany, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), natomiast uzyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że wydanie decyzji nastąpiło w sposób wykraczający poza granice określone zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena znaczenia i wartości poszczególnych dowodów w sprawie, została przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego, natomiast z pominięciem okoliczności, co do których gromadzenia organ nie był bezwzględnie zobowiązany (aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości); 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), dalej: rozporządzenie, przez błędne uznanie, że brak określenia w decyzji aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe (nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji), a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), dalej: ustawa z 1968 r., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości lub wieczystoksięgowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (decyzja deklaratoryjna), gromadzenie tego typu danych w sposób oczywisty wykracza poza zakres ustawowych zadań organu, wynikających z tych przepisów; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym (zbyt szerokim) określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zawarciem odpowiedniej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (konkretnego układu indemnizacyjnego); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości (nr działki, nr obrębu geodezyjnego, oznaczenie powierzchni) oraz aktualne oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a tym samym ich zawarcie albo nie w decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zasygnalizować, że podstawą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości położonej w Warszawie, ul. [...], dawniej oznaczonej nr hip. [...], której dotychczasowymi współwłaścicielami, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., byli E.G. oraz M.G., spadkobiercy C.G. Powyższa decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65, dalej: “ustawa", "ustawa z 1968 r."), a powodem jej uchylenia była wadliwa ocena Ministra, że aktualne dane geodezyjno - katastralne objętej przedmiotowym postępowaniem nieruchomości, nie stanowią jednego z elementów koniecznych decyzji podejmowanej na podstawie ustawy z 1968 r. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponieważ stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest analogiczny do spraw już rozpoznanych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając stanowisko prezentowane w powołanych sprawach, posłuży się argumentacją w nich prezentowaną. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi wskazać należy, że skarżący kasacyjnie Minister zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy z 1968r. oraz rozporządzenia wykonawczego, to przyjęta przez niego ocena przepisów procesowych również okazała się nieprawidłowa. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Jednocześnie w myśl art. 2 tej ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei w § 2 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że decyzja stanowiąca podstawę wpisu tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. Przy czym użyte w tym przepisie sformułowanie "w miarę możliwości" należy odnosić jedynie do oznaczeń dotyczących lokalizacji nieruchomości, tj. danych adresowych - ulicy i numeru nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości, przedmiot postępowania nie został określony w spornej decyzji z [...] września 2020 r. w wystarczający sposób Słusznie przyjął zaskarżony wyrok, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób na tyle precyzyjny, ażeby możliwe było następnie jej bezproblemowe wykonanie. Rzeczywistej treści decyzji nie można bowiem domniemywać. Uwzględniając zatem cel w jakim ma być wydawana decyzja Ministra Finansów, przepis § 2 rozporządzenia wykładać należy w ten sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela; miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać w niej wyłącznie tzw. adres nieruchomości. Zasadnie zatem przyjął Sąd wojewódzki, że to ewentualnie gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa - Prezydent m.st. Warszawy (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), wnioskując o złożenie księgi wieczystej, względnie o dokonanie odpowiedniego wpisu w księdze już istniejącej, miałby dopiero dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość precyzować, jest o tyle nieuprawnione, że prowadziłoby to de facto do swoistego dookreślania przez Prezydenta przedmiotu rozstrzygnięcia, ujętego w decyzji Ministra Finansów, a tym samym formułowania wniosku wieczystoksięgowego nie tyle w oparciu o treść decyzji Ministra Finansów, jak wymagają tego przepisy art. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 1 ww. rozporządzenia, ale w oparciu o własne ustalenia faktyczno-prawne Prezydenta, które w skrajnych wypadkach mogły by wręcz prowadzić do wypaczenia jej treści. Tym samym Sąd kasacyjny nie podziela zarzutów prawa materialnego dotyczącego tej kwestii. Zawarcie w decyzji opisu nieruchomości, której dotyczy, wyłącznie w ujęciu historycznym powoduje, że decyzja taka sama z siebie nie może stanowić podstawy dokonania wpisu w księdze wieczystej, gdyż nie nadaje się do wykonania w postępowaniu wieczystoksięgowym. Na podstawie stanu historycznego co do zasady nie sposób bowiem przyporządkować określonej historycznie nieruchomości do stanu aktualnego. Taka wykładnia znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niniejsza sprawa, jest kolejną ze spraw, dotyczących rozstrzyganego problemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia: 17 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 3159/19, 1 października 2024 r. sygn. I OSK 1106/21 oraz 22 października 2024 r. sygn. I OSK 1086/21 (publik. CBOSA) oddalił skargi kasacyjne Ministra, konsekwentnie akcentując szczególny charakter decyzji Ministra Finansów, jako podstawy do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. W konsekwencji, nie można też zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami (przepisami) prawa zawartymi w art. 7 i nast. k.p.a. przywoływanymi w środku odwoławczym (pkt I ppkt 1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej). Jedynie na marginesie należy dodać, że ewentualne problemy organu związane z koniecznością dokonywania podziałów nieruchomości przy ustalaniu aktualnego oznaczenia geodezyjnego przejmowanych nieruchomości mają charakter wtórny i nie mogą wpływać na zmianę stanowiska Sądu kasacyjnego. Problemy te bowiem wynikają zasadniczo z faktu wydawania decyzji deklaratoryjnych na podstawie ustawy z 1968 r., w dużym odstępie czasowym od daty wejścia jej w życie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie p.ps.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.