I OSK 23/24

Dnia 27 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 100/23 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 25 października 2023 r. II SA/Gd 100/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.D. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (Kolegium) z 28 listopada 2022 r. nr SKO Gd/2931/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie : 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., przywoływanej dalej jako "u.ś.r.") w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest, faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasowym, a rezygnacja przez nią z zatrudnienia nastąpiła przed podjęciem się opieki nad matką, 2) przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r. z zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu przy ocenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej, a koniecznością podjęcia się opieki nad osobą niepełnosprawną, sytuacji rodzinnej, tak podopiecznej w aspekcie możliwości zapewnienia wymaganej opieki z udziałem innych osób zobowiązanych do alimentacji bez konieczności rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia, 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Łj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwaną dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organy prowadzące postępowanie obu instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony postępowania, a sprawowanej przez nią opieki nad matką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania organom prowadzącym postępowanie naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca i tym samym doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie, 4) nprzepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy i na tej podstawie sformułowania wymogu uwzględnienia przedstawionej oceny związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego I nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji, które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji donaruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia skargi w miejsce jej oddalenia. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy obu instancji uznały, że nie zachodzi związane pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Kolegium zwróciło również uwagę, że Skarżąca ma jeszcze rodzeństwo, co oznacza, że istnieje możliwość podziału obowiązków opiekuńczych lub też zebrania środków na profesjonalnego opiekuna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zmianami, dalej u.ś.r.) Sąd Wojewódzki nie podzielił ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócił również uwagę, że bez znaczenia w sprawie jest również to, że matka Skarżącej ma jeszcze dwóch synów, skoro z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że opiekę nad nią sprawuje Skarżąca. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów wywiedzionych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak wynika ze sposobu sformułowania i uzasadnienia zarzutu objętego punktem 3 petitum skarg kasacyjnej, w ocenie organu dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszył on art. 80 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarówno z dokumentacji medycznej jak i z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 3 marca 2022 r. wynika, że matka skarżącej choruje na [...], [...], [...], [...], [...], zwyrodnienie [...], [...], [...], proces [...]. Z wywiadu tego jednoznacznie wynika, że matka skarżącej wymaga stałej opieki, którą zapewnia jej córka T.D. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą obejmuje wykonywanie zakupów, przygotowywanie posiłków, pomoc przy czynnościach higienicznych ( w wejściu i wyjściu z wanny), ubieraniu, podawanie leków, uczestniczenie w wizytach lekarskich, wyjścia na spacer, załatwianie spraw urzędowych, pranie, sprzątanie. Oceniając odmiennie niż organy, czy zakres tych czynności nie pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że charakter schorzeń podopiecznej wymaga od skarżącej stałego nadzoru nad jej zachowaniem. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w skardze, iż w tej sytuacji podopieczna pozostawiona bez opieki jest narażona na wyrządzenie krzywdy sobie i osobom trzecim. Sąd kasacyjny stanowisko Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela. Przywołane przez Sąd Wojewódzki a wynikające z akt sprawy dane dotyczące schorzeń, na które cierpi matka Skarżącej nie były kwestionowane przez Kolegium. Z wywiadu środowiskowego sporządzonego 14 listopada 2022 r. wynika zaś, że matka Skarżącej ma problemy neurologiczne uniemożliwiające jej funkcjonowanie w codziennym życiu. Okoliczności dotyczące schorzeń neurologicznych, w tym dotyczące braku możliwości funkcjonowania w codziennym życiu przez matkę Skarżącej, pomimo iż wynikały wprost z akt sprawy zostały przez Kolegium pominięty przy ustalaniu, czy zakres opieki sprawowanej nad matką wyłącza możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że na okoliczność braku możliwości pozostawienia matki samej w domu Skarżąca zwróciła uwagę dopiero w skardze do Sądu Administracyjnego Sąd kasacyjny wyjaśnia, że już w wywiadzie z 3 marca 2022 r. wskazano, że matka Skarżącej nie może przebywać w domu samodzielnie przez kilka godzin z uwagi na swoje zaburzenia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca wskazywała że "mama nie może pozostawać sama w domu, gdyż wielokrotnie dochodziło do możliwości utraty życia (mama ma [...]) został odkręcony gaz. Zimą pozostawione okna, zostawia otwarte drzwi itp." Okoliczności te potwierdzone zostały w przywołanym wyżej wywiadzie środowiskowym sporządzonym 14 listopada 2022 r. na zlecenie Kolegium przez organ pierwszej instancji. W wywiadzie tym wprost wskazano, że matka Skarżącej może zostać sama na 1-2 dziennie, w nocy śpi na [...]. Za niezasadne uznać należy podnoszone w skardze kasacyjne argumenty w świetle których czynności wykonywane przez Skarżącą uznać należy za czynności codzienne, które nie muszą być wykonywane w sposób ciągły i nie należą do czynności całkowicie absorbujących opiekuna. Stawiając powyższy argument Kolegium pomija [...] charakter problemów zdrowotnych matki Skarżącej, w tym jej problemy z [...] i istniejący proces [...]. Za powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. uznać należy fakt, że opieka nad osobami z [...], dotkniętymi [...] wiąże się nawet w zakresie codziennych czynności takich jak przygotowanie ubrania, posiłku, podanie leków z o wiele większym nakładem sił, energii i czasu niż opieka nad osobami bez tego rodzaju schorzeń. Niezasadna jest również argumentacja Kolegium, w świetle której pozostawanie Skarżącej bez zatrudnienia od 2019 r. a więc dwa lata przed rozpoczęciem opieki nad matką oznacza, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Innymi słowy dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Możliwe są jednak sytuacje, w których konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub też brak możliwości podjęcia zatrudnienia pojawi się już po dacie powstania niepełnosprawności. Jak wynika z informacji podanej przez Skarżącą w piśmie z 7 marca 2022 r. (data prezentaty organu) zakończyła pracę z powodu braku czas, wcześniej opiekę sprawowała wraz z bratem, który obecnie znajduje sią w [...] Podsumowując, za niezasadny uznać należało zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny był również zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic sądowej kontroli administracji publicznej. Ocenił zgodności z prawem działania organu administracji publicznej uwzględniając kryterium zgodności z prawem. Uznał, że organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy sprawy, dokonał jednak jego nieprawidłowej oceny. Sąd wyjaśnił, że dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należało wziąć pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej, ale również informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych oraz wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego. Wskazał, że materiały w sprawie zostały zgromadzone, jednak ich ocena dokonana przez organy prowadzące postępowanie jest wadliwa. Wyjaśnił, że uznanie przez organy w rozpatrywanej sprawie, że zakres sprawowanej opieki nie jest duży i umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji, dokonał oceny prawnej sprawy uwzględniającej jej stan faktyczny i prawny, obejmujący zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. W konsekwencji niezasadny był również zarzut objęty punktem 1 petitu skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał za niezasadne stanowisko organu o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Oczywiście niezasadny był zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że bez znaczenia jest to, iż B.D. posiada jeszcze dwóch synów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2024 r. I OSK 2712/23 (a stanowisko to skład orzekający w pełni akceptuje i przyjmuje za własne) przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która ze wskazanych w nim osób, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie. Podsumowując w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.