I OSK 230/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 627/24 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 lipca 2024 r. nr KO.4111.156.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 listopada 2024 r. II SA/Łd 627/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 29 lipca 2024 r. nr KO.4111.156.2024, w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Wójt Gminy Domaniewice decyzją z 24 listopada 2022 r. przyznał skarżącemu zasiłek stały w kwocie 719 zł miesięcznie począwszy od 1 listopada 2022 r. Decyzja powyższa została następnie zmieniona, w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t,j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.) - "u.p.s.", decyzją organu I instancji: - z 6 listopada 2023 r. w zakresie wysokości kwoty zasiłku, którego wysokość począwszy od 1 sierpnia 2023 r. określono na kwotę 104,01 zł, - z 9 stycznia 2024 r. w zakresie wysokości kwoty zasiłku, którego wysokość począwszy od dnia 1 stycznia 2024 r. określono na kwotę 336,81 zł, - z 27 czerwca 2024 r. w zakresie wysokości kwoty zasiłku, którego wysokość począwszy od dnia 1 marca 2024 r. określono na kwotę 255,37 zł. W uzasadnieniu ostatniej z powyższych decyzji organ I instancji wskazał, że zmiana wysokości zasiłku stałego spowodowana została zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, w związku z pobieraną przez niego od dnia 1 marca 2024 r. emeryturą w kwocie 735,43 zł miesięcznie. Organ I instancji uznał jednocześnie, że zasiłek stały nadal przysługuje skarżącemu, gdyż jego dochód jest niższy od wymaganego kryterium dochodowego, ale nastąpiło zwiększenie jego dochodu przekraczające 10% kryterium dochodowego. Dodatkowo organ wskazał, że za okres marzec - maj 2024 r. wypłacono skarżącemu zasiłek stały w wysokości 336,81 zł miesięcznie, a więc w wysokości przekraczającej należne świadczenie o 81,44 zł miesięcznie, co powoduje, że w powyższym okresie skarżący pobrał łącznie kwotę 244,32 zł jako świadczenie nienależne, które jako takie podlega zwrotowi. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, powołując się na "używanie zmanipulowanej nazwy dokumentu ZUS »Decyzja o waloryzacji emerytury« oraz pominięcia w obliczeniach wskaźnika wzrostu cen". Po rozpoznaniu powyższego odwołania, organ odwoławczy decyzją z 29 lipca 2024 r. nr KO.4111.156.2024 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przychylając się do ustaleń i oceny prawnej organu i instancji w niej wyrażonej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy, wskazał, że skarżący od listopada 2022 r. jest uprawniony do zasiłku stałego, a jego wysokość uzależniona jest od posiadanego dochodu. W ocenie organu odwoławczego wysokość zasiłku stałego, określona na kwotę 255,37 zł miesięcznie, została ustalona przez organ I instancji prawidłowo - poprzez obliczenie 130% kwoty kryterium dochodowego, które obecnie wynosi 1.008 zł (776,00 zł x 130%), a następnie pomniejszenie tej kwoty o dochód strony z tytułu pobieranej emerytury w wysokości 753,43 zł. W ocenie organu odwoławczego, jeżeli ZUS decyzją z 1 marca 2024 r. dokonał waloryzacji pobieranego przez skarżącego świadczenia emerytalnego, to wobec wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 106 ust. 3a u.p.s, a więc zwiększenia nowego dochodu w stosunku do ostatniego o więcej niż 10%, obowiązkiem organu było uwzględnienie tej okoliczności do obliczenia wysokości przysługującego zasiłku stałego. W skardze do Sądu I instancji skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji organu odwoławczego, podnosząc, że w jego ocenie próba wstecznego zastosowania prawa oraz zastosowania sposobu obliczania zmiany dochodu z emerytury przez porównanie jej do wstecznie zwaloryzowanej kwoty kryterium dochodowego, a nie do kwoty emerytury przed waloryzacją z uwzględnieniem zastosowanego wskaźnika wzrostu cen, jest działaniem nieprawidłowym. Skarżący podkreślił, że z obliczeń, które nie zostały wykonane przez organy wynika, że kwotowo przekroczenie dochodu w stosunku do 10% kryterium dochodowego wyniosło 3,84 zł. Skarżący oświadczył, że jest gotów wystąpić do ZUS o obniżenie emerytury od momentu waloryzacji do 31 grudnia 2024 r. o tę kwotę plus 1 zł, czyli 4,84 zł. Wówczas podnoszona przez organ I instancji podstawa obniżenia zasiłku stałego przestanie istnieć. W ocenie skarżącego, nie będzie również wówczas podstaw do żądania zwrotu rzekomo nienależnie pobranego zasiłku w kwocie 244,32 zł, która nie powinna zostać uznana za świadczenie nienależne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wspominanym na wstępie wyrokiem z 26 listopada 2024 r. II SA/Łd 627/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu odwoławczego stwierdzając w pierwszej kolejności, że organy prawidłowo uznały, że na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. właściwa będzie zmiana decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, albowiem ustalona na dzień wydania decyzji kwota dochodu uzyskiwanego przez skarżącego przewyższa 10% ustawowego kryterium dochodowego, co obligowało organy do zmiany decyzji. Nie budziły również żadnej wątpliwości Sądu I instancji wyliczenia dotyczące zmiany kwoty zasiłku, sąd też uznał za prawidłowe dokonanie zmiany decyzji ze skutkiem wstecznym. Uznał także, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Sąd I instancji stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu wobec faktu, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że "Za okres marzec - maj 2024 r. wypłacono skarżącemu zasiłek stały w wysokości 336,81 zł miesięcznie a więc w wysokości przekraczającej należne świadczenie o 81,44 zł miesięcznie, co za marzec, kwiecień i maj 2024 r. daje łącznie 244,32 zł. Kwota ta jest świadczeniem nienależnie pobranym przez ww. i podlega zwrotowi", co całkowicie zostało pominięte w ustaleniach i rozważaniach organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji zawarcie powyższego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji stanowi element rozstrzygnięcia nie będący jednak przedmiotem rozstrzyganego postępowania. Uznał, że postępowanie w tym przedmiocie winno być postępowaniem odrębnym od postępowania toczącego się w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. i wymaga ono odrębnych ustaleń. Wedle Sądu I instancji powyższe prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie mógł w ramach decyzji zmieniającej ostateczną decyzję przyznającą zasiłek stały orzec o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a co za tym idzie w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego - art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s., art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 pkt 16 u.p.s., w związku z art. 98 u.p.s., art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że organ I instancji w ramach decyzji zmieniającej ostateczną decyzję przyznającą zasiłek stały orzekł jednocześnie o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, stąd też decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego; 2) art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s., art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji; II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organu do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98, art. 104 ust. 3 i 4 u.p.s., a tym bardziej w sposób mający wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy przedmiotem sprawy nie były kwestie związane z uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane, lecz postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji ukierunkowane było na zmianę sytuacji dochodowej strony; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 107 k.p.a. z powodu braku stosownego uzasadnienia, zaś organ II instancji w ogóle nie wypowiedział się co do zaistnienia przesłanek z art. 108 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej organ odwoławczy wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy oświadczył nadto, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wskazał między innymi, że fakt zawarcia w uzasadnieniu decyzji treści: "Za okres marzec - maj 2024 r. wypłacono skarżącemu zasiłek stały w wysokości 336,81 zł miesięcznie a więc w wysokości przekraczającej należne świadczenie o 81,44 zł miesięcznie, co za marzec, kwiecień i maj 2024 r. daje łącznie 244,32 zł. Kwota ta jest świadczeniem nienależnie pobranym przez ww. i podlega zwrotowi", nie przesądza o tym, że w ramach postępowania w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego prowadzone było postępowanie w sprawie świadczeń nienależnie pobranych, ani tym bardziej o wydaniu w tym zakresie rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Wyjaśnił, iż powyższe miało wyłącznie charakter informacyjny. Zwrócił uwagę także, że dla dokonania potrącenia nie jest wymagana zgoda osoby zainteresowanej, a samo potrącenie, do którego dokonania uprawniony jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, następuje z mocy prawa, bez konieczności wydawania odrębnej decyzji administracyjnej. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie mógł prowadzić odrębnego postępowania w oparciu o art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 u.p.s. i art. 104 ust. 4 u.p.s., ponieważ pobrany przez skarżącego zasiłek stały w wyższej wysokości nie był świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał również, iż wedle jego oceny to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie, a nie w jej uzasadnieniu. Podkreślił, iż o ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należało przyjąć treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazując na art. 173 par 1 p.p.s.a. podniósł, że w jego ocenie zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego i procesowego, zaś skarga kasacyjna została wniesiona jedynie dla uniemożliwienia rozpatrzenia propozycji ugodowych skarżącego polegających na zgłoszonej gotowości wystąpienia do ZUS o obniżenie emerytury o 4,84 zł, przez co – w ocenie skarżącego - decyzja z 26 czerwca 2024 r. byłaby zbędna. Wedle skarżącego, nie ulega wątpliwości, że w ramach jednej decyzji rozpatrywano dwie różne sprawy tj. wysokość zasiłku stałego i zwrot rzekomo nienależnie pobranych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – "p.p.s.a." – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się bowiem wokół prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego - art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s., art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Trudno jednak zgodzić się z Sądem I instancji w powyższym zakresie. Wskazać bowiem w pierwszej kolejności należy, że istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia przez organ decyzją administracyjną o indywidualnej sprawie administracyjnej, a więc do rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu - strony postępowania (art. 1 § 1 k.p.a.). Nadto postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), co znajduje swoje źródło w Konstytucji i oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Jednocześnie treść art. 138 k.p.a. określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i zgodnie z § 1 tegoż art. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosowanie zaś do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może też wydać decyzję kasacyjną, a więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolejną kwestią, której wyjaśnienie jest niezbędne w niniejszej sprawie są elementy decyzji administracyjnej, które określa art. 107 k.p.a., stanowiąc w § 1, że decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W § 2 tegoż art. określono natomiast, że przepisy szczególne mogą wskazywać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, zaś w § 3, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie z treści art. 11 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymus, zaś z art. 77 § 1 k.p.a., iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych regulacji i istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jasno zatem wynika, że decyzja organu odwoławczego zawsze powinna przede wszystkim odnosić się do podstawowego elementu kontrolowanej decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie. Przy czym w obydwu instancjach organy zobowiązane są do szczegółowego uzasadnienia przyjętego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ II instancji, wydając jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a., weryfikuje natomiast zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji oraz prawidłowość ustaleń dokonanych w toku prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było w pełni uzasadnione, zaś brak w uzasadnieniu odniesienia się do stwierdzenia: "Za okres marzec - maj 2024 r. wypłacono skarżącemu zasiłek stały w wysokości 336,81 zł miesięcznie a więc w wysokości przekraczającej należne świadczenie o 81,44 zł miesięcznie, co za marzec, kwiecień i maj 2024 r. daje łącznie 244,32 zł. Kwota ta jest świadczeniem nienależnie pobranym przez ww. i podlega zwrotowi", wynikało z faktu, iż kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia badanej sprawy, lecz była jedynie elementem prawidłowo ustalonego przez organ I instancji, stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem badanego postępowania administracyjnego była bowiem wyłącznie kwestia zmiany - w zakresie wysokości przyznanego zasiłku - decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały. Podkreślić także należy, iż uchylenie decyzji, bez względu na jego zakres, zawsze winno być wiązane z merytorycznym załatwieniem sprawy i nie powinno być odnoszone do innych elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli więc decyzja organu I instancji, zadaniem organu odwoławczego, wskazuje na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ I instancji, wówczas prawidłowym jest również utrzymanie tejże decyzji w mocy. Dlatego też nawet wadliwy zdaniem organu odwoławczego fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji (z czym nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie), nie prowadząc do błędnej oceny merytorycznej sprawy, nie może być w sposób samoistny sanowany poprzez uchylenie decyzji, bo nie stanowi samodzielnej - niezależnej od rozstrzygnięcia - części decyzji, stanowiącej o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest również możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia decyzji jej uzasadnieniem, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Rozstrzygnięcie powinno być bowiem sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to nie tylko z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, ale również z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2026 r. III OSK 616/23, LEX nr 4028601 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2024 r. III OSK 75/23, LEX nr 3744657). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., oznacza zatem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do "sprawy administracyjnej". W kontekście powyższego za w pełni uzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej skupiające się na nieuprawnionym uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji wobec uznania, iż nie odnosi się ona do całokształtu rozpoznawanej sprawy administracyjnej z uwagi na brak odniesienia się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, uznanego przy tym przez Sąd I instancji jako element jej rozstrzygnięcia, do którego podjęcia organ I instancji był nieuprawniony, albowiem nie stanowiło ono przedmiotu toczącego się postepowania administracyjnego. Zgodzić się też trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że prawidłowo w sprawie doszło do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. i nie doszło do naruszenia przez organy obydwu instancji art. 6 pkt 16 u.p.s., w związku z art. 98 u.p.s., art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s, Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwolnieniu od kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach tej sprawy, z uwagi na sytuację ekonomiczną skarżącego, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający do odstąpienia od kosztów postępowania kasacyjnego.