I OSK 2315/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 335/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2023 r. nr SKO.4119.1607.2022 w przedmiocie odmowy prawa do dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 335/23 po rozpoznaniu skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2023 r. nr SKO.4119.1607.2022 w przedmiocie odmowy prawa do dodatku węglowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 9 grudnia 2022 r., nr GOPS.170.001791.2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z: 1) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) przez błędne uznanie, że konieczne było dokładniejsze wyjaśnienie istotnych kwestii w sprawie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynikało, że pod wskazanym we wniosku adresem nie jest prowadzone gospodarstwo domowe i ta kwestia została dostatecznie wyjaśniona, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2023 r. znak: SKO.4119.1607.2022 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przy wydaniu decyzji z dnia 26 stycznia 2023 r. znak: SKO.4119.1607.2022 nie zadośćuczyniło wymogowi wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji w pełni realizuje powyższą zasadę wskazując nie tylko na podstawę prawną utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ale także wyjaśnienie stanu faktycznego takiej decyzji oraz argumentację odnoszącą się do twierdzeń Strony zawartych w odwołaniu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi; 3) art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przy wydaniu decyzji z dnia 26 stycznia 2023 r. znak: SKO.4119.1607.2022 nie zadośćuczyniło wymogowi zawarcia w uzasadnieniu faktycznym decyzji w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, podczas gdy ww. decyzja zawiera wszystkie te elementy i wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie naruszyło tego przepisu przy wydaniu tej decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Żądaniem ska uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono oświadczenie, że skarżące kasacyjnie Kolegium zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne Niezasadnie skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast z art. 11 k.p.a. wynika ciążąca na organach zasada przekonywania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zarzucił organom, że w toku postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem M.P. o wypłatę dodatku węglowego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co czyni wydane w przedmiocie tego wniosku rozstrzygnięcie przedwczesnym. Kolegium nie zgadza się z tym stanowiskiem, stojąc w istocie na stanowisku, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia nie miały miejsca. Dla przyznania dodatku węglowego kluczowe jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek (art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm. - dalej jako "u.d.w."). W art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym przyjęto, że przez określenie "gospodarstwo domowe", o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Ustawa o dodatku węglowym wiąże więc prawo do dodatku węglowego z miejscem zamieszkania (por. także np. przepisy art. 2 ust. 3a, art. 2 ust. 15c) Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie definiują określenia "miejsce zamieszkania". Za zasadne w tej sytuacji przyjmuje się odwołanie do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Stan faktyczny w sprawie przyznania dodatku węglowego może być ustalony w oparciu o dostępne organowi dane, które przykładowo jedynie zostały wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Niesłusznie skarga kasacyjna trwa przy stanowisku, że "ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że pod wskazanym we wniosku adresem nie jest prowadzone gospodarstwo domowe" gdyż ze sporządzonej w dniu 2 grudnia 2022 r. notatki służbowej wprost wynika ustalenie odmienne, a mianowicie, że pod adresem [...], gm. [...] "znajdują się dwa budynki mieszkalne, z których jeden zamieszkuje skarżący, drugi zaś jest zajmowany przez [...]". Dokument ten znajduje się w aktach sprawy, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że pod wskazanym adresem nie jest prowadzone gospodarstwo domowe ani jednoosobowe, ani wieloosobowe, wskazując jednocześnie, że źródło ogrzewania znajduje się w budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawodawca nie powiązał prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w przeważającej mierze jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie przepisów regulujących przyznanie dodatku węglowego, że dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia zatem tytuł prawny do lokalu/budynku, jak również to, czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r. sygn. I OSK 2327/23). W następnej kolejności należy wskazać, że w oparciu o zebrany materiał dowody nie sposób stwierdzić, w którym z budynków zlokalizowanych pod wskazanym adresem znajduje się piec opisany w notatce służbowej i udokumentowany załączoną do tej notatki dokumentacją fotograficzną. Z dokumentacji akt sprawy nie wynika również, czy weryfikowano oświadczenie wnioskodawcy, co do istnienia i miejsca lokalizacji innych źródeł ciepła. W świetle powyższego, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), nie rozpatrzyły i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także nie zadośćuczyniły wymogowi wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Nie uzasadniły decyzji w sposób przekonujący (art. 11 k.p.a.), w szczególności nie wykazały przyczyn, z powodu których jednym dowodom odmówiły wiary a innym tę wiarę dały. W konsekwencji słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił podjęte w sprawie rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało ten Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Za nieuzasadnione uznać należało zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.