I OSK 2358/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Rybnika na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 5 czerwca 2018 r. nr DLI.VII.6615.64.2018.AM w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent Miasta Rybnika, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 i art. 84 § 2 k.p.a. poprzez: a) uznanie, że prawidłowym było dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. M.; b) przyjęcie odmiennej wykładni na gruncie proceduralnym art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy z ich literalnej dyspozycji okoliczność ta nie wynika. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa procesowego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że rzeczoznawca majątkowy w prowadzonym postępowaniu nie podlegał wyłączeniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego fakt, że rzeczoznawca majątkowy A. M. - w toku ponownie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, sporządziła kolejny operat szacunkowy dotyczący wartości przedmiotowej nieruchomości, nie może być kwalifikowany jako wystąpienie przesłanek do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu tej nieruchomości, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n." lub ustawa o gospodarce nieruchomościami). Wyżej przedstawione stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy, z uwagi na wiedzę specjalną jest swoistego rodzaju biegłym z zakresu szacowania nieruchomości. O ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. (art. 176 u.g.n), dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w ww. przepisach k.p.a. Według skarżącego powody wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie wynikają z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (tzn. małżonek oraz krewny i powinowaty do drugiego stopnia; osoba związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli - pkt 4) oraz w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5). Przepisy poświęcone poszczególnym instytucjom wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Wskazane przepisy mają stanowić gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy. Z kolei art. 84 § k.p.a. stanowi, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu. Zatem jego zastosowanie do wyłączenia biegłego ze swej istoty możliwe jest jedynie odpowiednio, gdyż nie jest on ani pracownikiem organu, ani nie prowadzi postępowania administracyjnego i wydaje decyzję. Zatem wyłączenie biegłego w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art 84 § 2 k.p.a., może nastąpić, gdy brał on udział w sprawie w określonej roli procesowej oraz gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to wyłączenie rzeczoznawcy m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego, konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony (ust. 4 art. 24 k.p.a.) lub brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (ust. 5 art. 24 k.p.a.). Może to być, w ocenie Sądu, taka sytuacja kiedy ta sama osoba pracowała najpierw w administracji biorąc udział w wydawaniu decyzji, a następnie zmieniła zawód na rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Dla rzeczoznawców majątkowych wprowadzono odrębną regulację w art. 176 u.g.n., który określa zasady jego wyłączania od czynności szacowania. Przepis ten stanowi wprost, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości (a nie od udziału w postępowaniu), jeżeli zachodzą przesłanki z art. 24 k.p.a. Biorąc pod uwagę swoistość powyższych regulacji, zasadnie argumentował Sąd I instancji wskazując, iż w sprawie brak jest okoliczności, które mogłyby wypełnić dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. U podstaw wyłączenia pracownika organu z tych przyczyn leży fakt, że pracownik, który był w sprawie świadkiem lub biegłym, ma ukształtowany pogląd bądź to na całą sprawę, bądź to na niektóre jej okoliczności, co może osłabiać obiektywizm jego działania. Ponadto powyższe przepisy pozwalają uniknąć sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy - jeżeli brał udział w wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy - gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 § 2 k.p.a. (biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24) prowadzi do wniosku, że dlatego zasada wyłączenia powtórzona została w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest inna niż biegłego powołanego przez organ do wydania opinii. Otóż rzeczoznawca majątkowy nie jest żadną stroną ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, podobnie jak opinia biegłego. Nie ma zatem podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15 wyraził pogląd, który Sąd orzekający w tej sprawie w całości podziela, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Skoro więc pracownik organu I instancji może brać udział w postępowaniu ponownym, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie w sposób rozszerzający, przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec rzeczoznawcy majątkowego tylko z tej przyczyny, że błędy jego operatu szacunkowego były podstawą wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Rzeczoznawca majątkowy nie jest organem decyzyjnym, a jego operat stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie organu wydającego decyzję. Tym samym, sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Uznając to stanowisko za trafne, wskazać dodatkowo należy, że powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wywieść należy z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej ww. przepisów k.p.a. i u.g.n. . Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego nie jest jednolite (na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie), to jednak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że uchylenie decyzji administracyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy nie powoduje, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy, nie może znów opiniować w postępowaniu ponownym (por. wyroki NSA: z 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1706/15, z 13 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1400/17; z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1465/15, z 4 kwietnia 2017 r sygn. akt. I OSK 2497/15, z 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2890/20 publik. orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te ostatnie poglądy. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, w której podstawę określenia jego wysokości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości, tj. nie może już sporządzić nowego operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. W opisanej wyżej sytuacji odmienna wykładnia przepisów prawa, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., jest błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. A zatem brak przepisu nakazującego wyłączać autora takiego opracowania od dalszego udziału w sprawie. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" – pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego. Niezasadność omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa procesowego skutkowała stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.