I OSK 2394/24

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 220/24 w sprawie ze skargi H.S., A.P. i P.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 220/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S., A.P. i P.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłości, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdził, że przewlekłość, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznał od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz skarżących H.S., A.P. i P.K. sumę pieniężną w kwocie 2500 złotych; 5. zasądził od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz skarżących H.S., A.P. i P.K. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki (dalej skarżący kasacyjnie, Wojewoda) reprezentowany przez r. pr. A.K., zaskarżając w punktach 2-5 wyrok IV SAB/Wa 220/24, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 35, art. 36 § 1 i 2, art. 37, art. 12 i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej kpa): a. przez stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy organ podejmował szereg czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w szczególności związanych z pozyskaniem materiału dowodowego koniecznego do ustalenia wysokości należnego Skarżącym odszkodowania, a o nowych terminach do załatwienia sprawy Skarżący byli zawiadamiani w oparciu o przepisy kpa; b. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana co najwyżej za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 ppsa przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego zdaniem Sądu I instancji organ działał w postępowaniu w sposób przewlekły; w jakich okresach wystąpiła wskazana przewlekłość postępowania; dlaczego zdaniem Sądu działania organu noszą znamiona rażącego naruszenia prawa, choć powyższe nie wynika z przebiegu postępowania administracyjnego, ani z akt sprawy; 3. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 7 ppsa przez przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w łącznej kwocie 2500 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone, w szczególności naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych, czy lekkomyślnych działań organu nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stronie Skarżących; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ppsa przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz Skarżących, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w łącznej wysokości 2500 zł; 5. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie orzeczenia bezczynności organu o charakterze rażącego naruszenia prawa; przyznania od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi zgodnie z art. 188 ppsa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji zgodnie z art. 185 § 1 ppsa; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ oraz Sąd I instancji. Przedmiotem postępowania toczącego się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w niniejszej sprawie było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania objętego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 3 sierpnia 2017 r. nr 311/11/2017 (sygn. WI-II.7820.1.8.2016.AC) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi ekspresowej S17 Warszawa (w. Zakręt) - Garwolin na odcinku węzeł "Lubelska" (bez węzła) - Garwolin (początek obwodnicy) z podziałem na trzy części, położone w powiecie g., gminie P., w obrębie [...], oznaczone jako działki nr: [...] o pow. 0,1097 ha; [...] o pow. 0,0133 ha; [...] o pow. 0,6685 ha. Sąd I instancji oceniając prowadzone przez Wojewodę postępowanie stwierdził, że toczyło się ono w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało przyznanie od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz Skarżących określonej sumy pieniężnej. Rekapitulując zarzuty skargi kasacyjnej przyjdzie zauważyć, że główna teza wniesionego środka prawnego sprowadza się do tego, że Sąd I instytucji nieprawidłowo ustalił, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania i że jednocześnie przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Można więc powiedzieć, że wszystkie z zarzutów zmierzają w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do stwierdzenia i kwalifikacji stanu przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej. W aspekcie podniesionych zarzutów mających na celu obalenie zaskarżonego wyroku IV SAB/Wa 220/24 należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w pełni aprobowaną przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. O tym, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (np. wyroki NSA z: 22.9.2021 r. sygn. akt III OSK 995/21; 22.6.2022 r. III OSK 5071/21; 15.11.2022 r. III OSK 6657/21; 16.11.2022 r. III OSK 2528/21; 10.1. 2023 r. II GSK 1391/22; 1.9.2023 r. I OSK 749/22; 27.9.2023 r. I OSK 979/22; 29.11. 2024 r. II OSK 975/23). Okoliczności te należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością (wyrok NSA z 21.4.2023 r. III OSK 2865/21). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach występuje wówczas, gdy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyroki NSA z: 2.6.2022 r. II OSK 2074/21; 17.11.2022 r. III OSK 3402/21; 14.4.2023 r. I OSK 2051/22,), zaś jego oczywistość nie budzi żadnych wątpliwości (wyrok NSA z 19.10.2021 r. III OSK 3916/21). Taką wykładnię art. 149 § 1a ppsa w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa przedstawił Sąd I instancji, podkreślając w motywach zaskarżonego wyroku - po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy - że w okolicznościach badanej sprawy, doszło do przewlekłości, która miała charakter rażący, bowiem w prowadzonym postępowaniu organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z regulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Wojewoda podejmował działania w sposób przewlekły, a tej okoliczności nie zmienia wyznaczony kilkukrotnie termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa, czasami - co bardzo istotne - nawet już po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy. Wojewoda mimo realizacji obowiązku z art. 36 kpa, nie zakończył postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości ustawowym terminie załatwienia sprawy. Organ administracji uznał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją Wojewody Mazowieckiego z 3 sierpnia 2017 r. nr 311/11/2017 (sygn. WI-II.7820.1.8.2016.AC) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym w szczególności uzyskanie informacji odnośnie do stanu zagospodarowania na nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; konieczność sporządzenia w niniejszej sprawie nowego operatu szacunkowego, z uwagi na podział przedmiotowej nieruchomości; zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wymaga podkreślenia, że na dzień wniesienia skargi na przewlekłość do Sądu I instancji postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania dotyczące działek nr [...], [...] i [...] nie zostało zakończone, mimo jego wszczęcia w 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał te wnioski, które Sąd I instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, jak również przyjętej przez Sąd I instancji oceny okoliczności, co do których organ podnosi, że nie dawały one podstawy do uznania, że zwłoka w wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, spowodowana została przyczynami niezależnymi od organu (co, wedle kasatora, miało świadczyć o "zwykłej" przewlekłości postępowania). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił z jakiego powodu przyznał skarżącym sumę pieniężną w kwocie 2500 zł, na podstawie art. 149 § 2 in fine ppsa. Sąd I instancji trafnie uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd I instancji, uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne skontrolowanej sprawy, słusznie uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej przewlekłości postępowania administracyjnego i czas oczekiwania na działania organu stwarzały podstawy do przyznania skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł. Słusznie podkreślono w wyroku IV SAB/Wa 220/24, że konieczność wypłaty tej sumy pieniężnej winna posłużyć zwalczaniu przewlekłości i zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc przy tym funkcję prewencyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznana suma pieniężna w wysokości 2500 zł została przez Sąd I instancji prawidłowo uzasadniona jako rzeczywiście adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Sąd kasacyjny podziela to stanowisko i podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu I instancji, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony i porządku prawnego sensu largo. Sama treść wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłości, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań, a w istocie zaniechań, organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgłoszonego żądania, toteż nie można przyjąć, że działał tutaj niezgodnie z art. 149 § 2 ppsa, kierując się jakimiś arbitralnymi przesłankami. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 7 ppsa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 kpa należy wyjaśnić, że powołana regulacja składa się z pięciu paragrafów. W sytuacji, gdy jakiś przepis obejmuje większą liczbę jednostek redakcyjnych, to na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek wykazania, który konkretnie przepis Sąd I instancji naruszył, lub który winien był zastosować, ale tego nie zrobił. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w granicach tych zarzutów, przeto przedmiotem oceny nie mogły być przepisy nie objęte zarzutami. Samo obszerne zacytowanie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30.5.2017 r. II SAB/Gd 31/17 (s. 5-6 skargi kasacyjnej), w którym przywołane są poszczególne paragrafy art. 35 kpa, wymogu ścisłego określenia konkretnej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wymogu art. 176 § 1 pkt 2 ppsa w tym zakresie nie spełnia. W świetle art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa domyślać się lub precyzować, o przepis z którego paragrafu lub punktu (ustępu, litery, podpunktu) chodzi w zarzucie skargi kasacyjnej. Analogiczne uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 7 kpa. Powołany przepis normuje trzy autonomiczne względem siebie zasady ogólne postępowania administracyjnego – zasadę praworządności (art. 7 ab initio); zasadę prawdy materialnej (obiektywnej) (art. 7 in medio) oraz zasadę uwzględnienia (harmonizowania) interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine). Z petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia zarzutów w ogóle nie wynika, która z tych zasad miała zostać naruszona (i dlaczego). Nawet jednak, gdyby odstąpić od wspomnianej przed chwilą zasady niekonkretyzowania zarzutów kasatora przez Naczelny Sąd Administracyjny i przyjąć, że Autorka wniesionego środka prawnego miała na myśli art. 35 § 3 kpa, określający ustawowe terminy załatwiania spraw, to nie można skutecznie podnosić względem Sądu I instancji, że popełnił błąd subsumpcji art. 35 § 3 kpa, gdyż w każdym postępowaniu administracyjnym, to właściwy organ administracji publicznej - a nie sąd I instancji - ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w tym przepisie. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne musi być dokonywana na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, co stara się podkreślać skarżący kasacyjnie, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia przewlekłości. Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (m.in. wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, przez unormowanie art. 36 § 1 kpa, instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 11.2.2021 r. II OSK 2906/20). W niniejszej sprawie Sąd I instancji bardzo starannie prześledził czynności podejmowane przez organ. Dokonując oceny czynności podejmowanych przez Wojewodę trzeba mieć na względzie, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kpa. Z tego przepisu można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że winny to być przyczyny "uzasadnione" (wyrok NSA z 10.11.2020 r. II OSK 515/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny wydłużenia kontrolowanego postępowania, nie miały takiego charakteru. Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35, art. 36 § 1 i 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. W trafnej ocenie Sądu I instancji, Wojewoda Mazowiecki mimo zastosowania art. 36 kpa, nie doprowadził do skutecznego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 35 kpa. Tym samym bez wątpienia naruszył art. 12 kpa, statuujący zasadę ekonomiki procesowej, gdyż nie działał w sprawie dostatecznie szybko. Unormowana w art. 12 kpa zasada ogólna postępowania administracyjnego gwarantuje nie tylko szybkie wydanie rozstrzygnięcia, ale także efektywne załatwienie sprawy, rozumiane jako merytoryczne zakończenie sprawy w całości. Działanie Wojewody w niniejszej sprawie w sposób rażący godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania, gdyż pozostawia skarżących w niepewności co do rozstrzygnięcia, które na dzień rozpoznawania skargi jeszcze nie zapadło. Wojewoda, mimo przekazania akt ze skargą na przewlekłość Sądowi I instancji, winien orzekać na podstawie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych, bowiem obecne urządzenia reprograficzne pozwalają na szybkie i niekosztowne skopiowanie wszystkich dokumentów z akt administracyjnych. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 37 kpa. Jeszcze raz należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje, potwierdzony orzecznictwem, wymóg precyzyjnego wskazywania konkretnego przepisu w sytuacji, gdy norma prawna składa się z większej liczby przepisów prawnych ujętych w wyodrębnionych jednostkach redakcyjnych (np. paragrafach, ustępach, punktach itd.). Skarżący kasacyjnie powołał naruszenie art. 37 kpa, który to przepis składa się z ośmiu odrębnych paragrafów, o różnej treści normatywnej, podzielonych często na punkty. Co jednak istotne, z treści skargi kasacyjnej w ogóle nie wynika (ani z petitum ani z jej uzasadnienia), o którą dokładnie normę chodzi. Nie sposób skutecznie wiązać uzasadnienia wyroku w sprawie IV SAB/Wa 220/24 z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie wyjaśnił w kwestionowanym judykacie, dlaczego Wojewoda działał w sposób przewlekły. Wynika to faktu, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa art. 133 § 1 ppsa oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekał w oparciu o akta sprawy. Co do zasady wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 ppsa może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (np. wyrok NSA z 13.3.2024 r. sygn. akt III OSK 3171/21). Zaskarżony wyrok niewątpliwie poddaje się kontroli instancyjnej i ujawniono w nim stan faktyczny pozwalający na uznanie, że w sprawie tej Wojewoda pozostawał w przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co tym samym oznacza, że wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania. Jeżeli chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania art. 151 ppsa, to należy zauważyć, że norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo zastosował Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.