I OSK 24/19

Dnia 6 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1134/18 o odrzuceniu skargi A. G. na pismo Głównego Geodety Kraju w przedmiocie działania organu postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1134/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) - skargę A. G. na pismo Głównego Geodety Kraju w przedmiocie działania organu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi skarżący uczynił pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej do organu 6 i 7 listopada 2017 r. wyrażającej niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Dokonując oceny dopuszczalności ww. skargi, Sąd Wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności, że zaskarżone pismo stanowiło w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na działanie organu (art. 227 k.p.a.), o którym mowa w art. art. 238 § 1 k.p.a. Powołując się następnie na ugruntowane w orzecznictwie pogląd dotyczący braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach postępowań skargowych normowanych przepisami działu VIII k.p.a, Sąd stwierdził, że przedmiotowe pismo jako takie nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani też nie zostało wydane w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2a i §3 p.p.s.a. Wobec powyższego, wniesiona skarga na pismo z dnia 26 lutego 2018 r. będące zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi w przedmiocie działania organu jako niepodlegająca jurysdykcji sądowo-administracyjnej, nie mogła być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że kwestie poruszone przez skarżącego w zaskarżanym piśmie dotyczące regulacji stanów prawnych nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych oraz żądania wykreślenia zapisów co do fikcyjnych działek [...] i [...] z księgi wieczystej, czy też rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości nie leżą w kompetencji Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Sąd podzielił opinię Głównego Geodety Kraju, że sprawy o własność lub inne prawa rzeczowe na nieruchomości mogą być rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 227 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że pismo kierowane do Głównego Geodety Kraju było skargą na działalność organu w rozumieniu art. 227 k.p.a., a odpowiedź organu była załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a., podczas gdy przedmiotowe pismo skarżącego było żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego a następnie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skargą na bezczynność organu z uwagi na niewszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego, skutkującego wydaniem odpowiedniej, koniecznej decyzji administracyjnej o wykreśleniu nieważnych wpisów w Ewidencji Gruntów; 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i odrzucenie przedmiotowej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na jej niedopuszczalność i niepodleganie jurysdykcji sądowo- administracyjnej, podczas gdy przedmiotowa skarga została złożona na bezczynność organu administracyjnego – Głównego Geodety Kraju z uwagi na niewszczęcie postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a., co jest poddane kontroli przez sądy administracyjne’ W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; nieprzeprowadzenie rozprawy w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Trafnie bowiem orzekł Sąd I instancji, że pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, o którym mowa w dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie tego postępowania nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 237 § 3 k.p.a .o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Wskazać ponadto trzeba, że przepis art. 227 k.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne. Przy czym osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Katalog naruszeń określony w art. 227 k.p.a. nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (zob. A. Matan, Komentarz do art. 227 k.p.a. – LEX/el). Mając na uwadze powyższe, uznać należało, że pisma skarżącego z dnia 6 i 7 lutego 2018 r. skierowane do organu, są skargami w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Z uwagi na treść ww. pism, brak było natomiast podstaw, aby zakwalifikować je jako pisma zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju, złożone pisma wyrażały niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący w pismach tych poruszył kwestie regulacji stanów prawnych nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, jak też zawarł żądanie dotyczące wykreślenia zapisów "co do fikcyjnych działek [...]" z księgi wieczystej. W odpowiedzi na ww. pisma, Główny Geodeta Kraju udzielił skarżącemu stosownych wyjaśnień wskazując m.in., że działania, których podjęcia żąda skarżący nie leżą w kompetencji organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. W konsekwencji powyższego, pismo organu wydane w odpowiedzi na ww. pisma skarżącego w żaden sposób nie mogą być kwalifikowane jako akty podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Konkludując, uznać należy, że pismo organu z dnia [...] lutego 2018 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., natomiast pism skarżącego z 6 i 7 lutego 2018 r. nie sposób potraktować - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - jako pism wszczynających postępowanie administracyjne. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 227 k.p.a. i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. nie mogły zastać uwzględnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.