I OSK 244/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 267/23 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. nr KOC/6491/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 267/23) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a") – oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. nr KOC/6491/Op/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 października 2022 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.4160.2022 odmawiającą przyznania R. O. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na opłacenie bieżącego czynszu za mieszkanie za miesiąc wrzesień 2022 r. w wysokości 794,89 zł oraz zwrot poniesionych kosztów z tego samego tytułu za miesiąc sierpień 2022 r. w wysokości 800 zł (pkt 1) a także przyznał na rzecz pełnomocnika strony działającego z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku - w zakresie pkt 1 - wniósł R. O. , zarzucając Sądowi I instancji – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901) - poprzez uznanie, że trudna sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący nie jest wyjątkowa i nie uzasadnia przyznania na jego rzecz specjalnego zasiłku celowego oraz uznanie, że istotne znaczenie dla przyznania specjalnego zasiłku celowego ma okoliczność kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącemu i odmowy przyjęcia tej formy pomocy podczas gdy: a. skarżący jest osobą przewlekle chorą (m.in. choruje na padaczkę lekooporną) i w związku z tym jest całkowicie niezdolny do pracy (orzeczenie przedstawione w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ważne do 31 stycznia 2024 r.), b. całkowity dochód skarżącego wynosi 814, 86 zł miesięcznie (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nr KOC/6491/Op/22), a wobec problemów zdrowotnych nie ma on żadnej możliwości uzyskania wyższych zarobków poprzez podjęcie pracy, c. przedstawił on argumentację za odmową przyjęcia oferowanej mu przez Urząd Dzielnicy [...] w Warszawie pomocy mieszkaniowej z powołaniem na trudną sytuację rodzinną, a jednocześnie kwestie pomocy mieszkaniowej nie są przedmiotem działania opieki społecznej, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, d. dochody i stan zdrowia skarżącego nie pozwalają na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb i uniemożliwiają mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co łącznie stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" wymagający udzielenia pomocy skarżącemu przez organy pomocy społecznej. W związku z powyższym, skarżący wnosił o uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie - uchylenie w/w wyroku w zaskarżonej części i – w tym zakresie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto strona wnosiła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 - powinno być "t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm."); powoływanej dalej jako "u.p.s." i okazały się nieuzasadnione. W myśl art. 3. ust. 1 u.p.s. jednym z celów pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 41 u.p.s. stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1); zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Jak trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Stanowisko to jest uzasadnione bowiem brzmieniem przepisu i użytym przez ustawodawcę funktorem "może". Powyższe oznacza więc, że nawet przy zaistnieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku organ może zasiłku tego nie przyznać. Ponadto podkreślenia wymaga, że przesłanka przyznania specjalnego zasiłku celowego została sformułowana poprzez posłużenie się zwrotem o charakterze klauzuli generalnej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot tego rodzaju stanowi skierowany do organu stosującego prawo nakaz dokonania oceny stanu faktycznego przez pryzmat kryterium o charakterze wartościującym. Uzasadnieniem przyznania tego rodzaju zasiłku mają być bowiem okoliczności szczególne, wyróżniające dany przypadek na tle innych przypadków, w których strony ubiegają się o udzielenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. O szczególnym charakterze mogą rozstrzygać kwestie podmiotowe, rodzaj potrzeby czy jakiekolwiek inne względy, które - na tle innych przypadków - będą daną sytuację wyróżniać, dawać podstawę do uznania za krytyczną i kwalifikować do przyznania wsparcia. Katalog tych względów nie został normatywnie wyznaczony, a ocena w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy do organów orzekających o przyznaniu pomocy. Kontrola sądu sprowadza się zaś w tym przypadku do: prawidłowości przeprowadzonej oceny, dopuszczalności zastosowanych kryteriów, spójności i kompletności argumentacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis, występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zatem okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (vide: W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202; wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11; wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 179/18; wyrok NSA z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3072/18). W rozpoznawanej sprawie, skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie bieżącego czynszu za wrzesień 2022 r. w wysokości 794,89 zł oraz zwrot poniesionych kosztów za sierpień 2022 r. w wysokości 800 zł. Świadczenie to nie zostało mu jednak przyznane ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samodzielnie gospodarującej (co nie jest kwestionowane przez skarżącego). W związku z tym organy pomocowe z urzędu rozważyły ewentualną możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W tym zakresie Sąd Wojewódzki zaakceptował przyjętą przez Kolegium ocenę, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd podniósł, że sytuacja skarżącego, chociaż trudna, to jednakże nie wyczerpała znamion przepisu art. 41 u.p.s. Zaległości czynszowe nie były bowiem, zdaniem Sądu, zdarzeniem nagłym, niemożliwym do przewidzenia i do przezwyciężenia własnymi środkami, natomiast organy pomocy społecznej były upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na fakt, że dysponowały ograniczonymi środkami finansowymi i ze względu stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie oraz nie zawsze mogły być w tym trybie zrealizowane. Istotne znaczenie dla sprawy, w ocenie Sądu I instancji, miało także to, że skarżący został zakwalifikowany do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez Wydział Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] poprzez umieszczenie go na liście osób uprawnionych do wynajmu mniejszego mieszkania, a co zmniejszyłoby koszty jego utrzymania. Przedstawione mu dwie propozycje lokali mieszkalnych (przy ul. [...] o pow. użytkowej [...] m² i przy ul. [...] o pow. użytkowej wynoszącej [...] m²) nie spotkały się jednak z żadną reakcją ze strony skarżącego, który nie odebrał korespondencji i nie obejrzał wskazanych lokali. W związku z tym Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu 2 lutego 2022 r. uchwałę o uchyleniu kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Z późniejszych oświadczeń pisemnych strony wynikało wprawdzie, że zaproponowane mu przez Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] lokale miały zbyt mały metraż bo nie pozwalały – zdaniem skarżącego - na jego kontakt z dziećmi, jednakże, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r. (sygn. akt I C 1255/10), wynikało, że skarżący był osobą pozbawioną władzy rodzicielskiej oraz posiada zakaz kontaktów z dziećmi. W związku z tym, skład orzekający pragnie zatem podkreślić, że nie neguje trudnej sytuacji życiowej, w której znajduje się skarżący a na którą składają się jego problemy zdrowotne i finansowe, tym niemniej okoliczności te, jakkolwiek uzasadniają poszukiwanie przez skarżącego wsparcia, to nie wskazują na wyjątkowość sytuacji, w jakiej się on znalazł ani w porównaniu z innymi ubiegającymi się o świadczenia z pomocy społecznej, ani ze względu na gwałtowne wystąpienie nieprzewidywalnych zdarzeń życiowych. Rację ma przy tym także Sąd I instancji twierdząc, że zaległości czynszowe skarżącego były w tym przypadku zdarzeniem możliwym do przewidzenia. Brak przyjęcia przez niego jednego z proponowanych mu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy skutkował brakiem możliwości obniżenia obciążających skarżącego opłat mieszkaniowych. Zaistniała zaś sytuacja była spowodowana wyłącznie postępowaniem strony co przy jednoczesnym uwzględnieniu wielkości dotychczas udzielonej jej przez organ pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych oraz ograniczonych możliwościach finansowych organu pomocowego, uzasadniało przyjęcie poglądu, że nie zachodziła w analizowanej sprawie przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Ocena ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Podnoszone w niej bowiem kwestie stanowiły jedynie polemikę z przyjętym przez Sąd Wojewódzki stanowiskiem. Należy przy tym zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, iż badając zasadność przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Sąd I instancji wziął pod uwagę nie tylko – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - okoliczność kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej i odmowę jej przyjęcia przez skarżącego – ale także stan zdrowia skarżącego potwierdzony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 5 stycznia 2021 r. a stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy, jak również jego sytuację finansową. Kwestie te, jak wyżej to stwierdzono, zostały natomiast prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji jako niewystarczające w tym przypadku do przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. W rozpoznawanym przypadku, jak wyżej to nadmieniono, nie mogło bowiem pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" to, że skarżący nie wyraził woli skorzystania z oferowanej pomocy mieszkaniowej, jak również z jakich przyczyn tej pomocy odmówił. Końcowo, w nawiązaniu do rozwiniętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii pominięcia zarówno przez organy pomocowe, jak również Sąd I instancji ogólnych celów objęcia osób potrzebujących pomocą społeczną, podkreślić też należy, że zasady ogólne, na podstawie których funkcjonuje pomoc społeczna, a także ogólnie zarysowane cele pomocy społecznej nie mogą być przeciwstawione dyspozycjom przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulującym poszczególne formy tej pomocy. Dlatego też, skoro na gruncie art. 41 u.p.s. w okolicznościach badanej sprawy nie ustalano, że sytuacja skarżącego byłą nadzwyczajna, to nie mogła okazać się skuteczną argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do zadań pomocy społecznej, które zostały określone w art. 3 ust. 1 u.p.s. Przepis ten nie wyznacza bowiem samodzielnie przesłanek nabycia uprawnień na gruncie u.p.s., w szczególności uprawnień do wyjątkowych świadczeń, oderwanych od kryterium dochodowego, a więc zasadniczego kryterium przyznawania pomocy społecznej. Tym samym należało uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, iż organy administracji prawidłowo zastosowały w badanej sprawie przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., nie przekraczając w szczególności granic uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie miała zatem usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 p.p.s.a.).