I OSK 2458/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2565/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2565/21 oddalił skargę B. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. znak: [...] odmawiającej potwierdzenia, iż B. S. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez spadkobierców K. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w analizowanym stanie faktycznym sprowadzało się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dowody, które przedłożyła w toku postępowania administracyjnego skarżąca uzasadniały uwzględnienie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez spadkobierców K. B. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 25 czerwca 2007 r. złożonym do Wojewody Dolnośląskiego B. S. wystąpiła o przyznanie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez K. B. w miejscowości P., powiat [...], w byłym województwie [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w skład której wchodziły: grunty o ogólnej powierzchni [...]ha, w tym grunty rolne o powierzchni [...]ha oraz działka siedliskowa o powierzchni [...]ha, zabudowana budynkiem mieszkalnym z przybudowaną spiżarnią, stajnią z nadbudówką oraz warsztatem masarskim, sklepem z witryną. Do wniosku dołączono następujące dokumenty: 1/ niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię wykazu ubezpieczenia budowli nr [...], dotyczącego budynków położonych w miejscowości P., poczta [...], z dnia 25 sierpnia 1925 r. z treści którego wynika, że K. B. ubezpieczył: dom mieszkalny drewniany, kryty gontem o wymiarach 7,5 x 6,7 x 3m wraz z drewnianą, krytą gontem spiżarnią o wymiarach [...], 2/ oświadczenie świadka: E. G. (rok urodzenia 1927) złożone dnia 27 listopada 2006 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z podpisem poświadczonym notarialnie, z treści którego wynikają następujące informacje: świadek nie jest osobą bliską w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), tj. zstępną, wstępną, rodzeństwem, dzieckiem rodzeństwa, małżonkiem, osobą przysposabiającą i przysposobioną oraz osobą pozostającą faktycznie we wspólnym pożyciu właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, do dnia 1 sierpnia 1945 r. świadek zamieszkiwała w miejscowości N., powiat [...], w byłym województwie [...], w skład nieruchomości należącej do K. B., położonej w miejscowości P., powiat [...] wchodziły: las, grunty orne oraz ogrodzona, uzbrojona w kanalizację działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z przybudowaną spiżarnią, podpiwniczonym z sutereną, stajnia z nadbudówką na siano i słomę, powyższe dane są świadkowi znane stąd, że mieszkała kilka domów dalej od posesji K. B., bywała częstym gościem w jego domu i znała jego córkę B. S. K. B. zaginął jesienią 1944 r. na tamtejszym terenie, zaś jego córka B. S. w 1945 r. repatriowała się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 3/ oświadczenie świadka: M. W. (rok urodzenia 1926) złożone dnia 11 kwietnia 2007 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z podpisem poświadczonym notarialnie, z treści którego wynikają następujące informacje: świadek nie jest osobą bliską w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zstępną, wstępną, rodzeństwem, dzieckiem rodzeństwa, małżonkiem, osobą przysposabiającą i przysposobioną oraz osobą pozostającą faktycznie we wspólnym pożyciu właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, świadek mieszkała do miesiąca lipca 1945 r. w miejscowości P., powiat [...], w byłym województwie [...]. W skład nieruchomości należącej do K. B., położonej w miejscowości P., wchodziły: las o powierzchni [...]ha, łąka (pastwisko) o powierzchni [...]ha, grunty orne o powierzchni [...]ha oraz ogrodzona działka o powierzchni [...]ha, uzbrojona w sieć kanalizacyjną (z szambem), elektryczną i odgromową, zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wolnostojącym, otynkowanym, podpiwniczonym z sutereną, posiadającym dwie kondygnacje o wysokości [...]m, z przybudowaną spiżarnią, ogrzewanym piecami kaflowymi, z dachem dwuspadowym, drewnianym, krytym gontem, wybudowanym w 1925 r. oraz stajnią z nadbudówką z cegły, z dachem krytym gontem, z przeznaczeniem na siano i słomę, warsztatem masarskim i sklepem mięsnym, powyższe dane są świadkowi znane stąd, że mieszkała kilka domów dalej od posesji K. B. i znała jego córkę B. S. Powyższe oświadczenia E. G. i M. W., które zostały przedłożone do sprawy, zostały uprzednio sporządzone na maszynie z nielicznymi uzupełnieniami pismem ręcznym, natomiast notariusz potwierdził, że w jego obecności zostały złożone podpisy pod tymi oświadczeniami. Organy oceniając powyższe dowody stwierdziły, że niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia wykazu ubezpieczenia budowli nr [...] z dnia 25 sierpnia 1925 r. nie może stanowić samodzielnego potwierdzenia, że spadkobiercy K. B. pozostawili nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto organy wskazały, że złożone oświadczenia świadków nie spełniają wymogów z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. albowiem nie zostały złożone przed notariuszem, a jedynie notariusz potwierdził, że w jego obecności zostały złożone podpisy pod tymi oświadczeniami. Niezależnie od powyższego organy odniosły się do treści przedłożonych oświadczeń, dokonały ich oceny wskazały na występujące sprzeczności i okoliczności stwierdzając, że nie stanowią one wiarygodnych dowodów potwierdzających rodzaj, powierzchnię pozostawionej nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. S. podzielił stanowisko organów. Skargę kasacyjną wniosła B. S. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: A/ naruszenie prawa procesowego, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że z okoliczności sprawy wynika, że doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że analiza zgromadzonych dowodów nie prowadzi do potwierdzenia prawa do rekompensaty; B/ naruszenie prawa procesowego, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że z jej treści jednoznacznie wynikało, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała na podstawie zeznań świadków, okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu sformułowanego w lit. B, który określony został jako naruszenie prawa procesowego ale powołany został art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego nieprawidłową interpretację oraz zastosowanie. Sformułowany zarzut nie dotyczy naruszenia prawa procesowego, ale jest to zarzut materialnoprawny, a dokonanie prawidłowej wykładni art. 6 ust. 5 ustawy ma podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu materialnoprawnego, albowiem sformułowane w skardze kasacyjnej w lit. A zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogą być zasadne tylko w przypadku zasadności zarzutu materialnoprawnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W myśl zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, do wniosku takiego strona jest obowiązana dołączyć szereg dokumentów. Wśród nich ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 1 wymienia dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami takimi mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia (art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy), orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny (pkt 2), dokumenty urzędowe, w tym sądowe a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych zagranicznych (pkt 3), i wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego (pkt 4). Natomiast, w przypadku braku dokumentów o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadków, którzy, po pierwsze, zamieszkiwali w miejscowości w której znajduje się nieruchomość pozostawiona w miejscowości sąsiedniej i nie są osobami bliskimi - w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 6 ust. 5 ustawy). Z treści art. 6 ust. 5 ustawy wynika jednoznacznie, że w przypadku braku dowodów o których mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami, tym dowodem mogą być oświadczenia dwóch świadków (którzy spełniają wskazane wyżej ustawowe przesłanki) złożone przed notariuszem. Należy wyraźnie zwrócić uwagę, że wskazując dowód o którym mowa w art. 6 ust. 5 ustawy, ustawodawca nie określił go jako oświadczenia dwóch świadków z podpisem poświadczonym notarialnie, ale jako oświadczenia złożone przed notariuszem. Ta dystynkcja ma podstawowe znaczenie przy wykładni art. 6 ust. 5 ustawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść art. 3 ust. 1 ustawy który stanowi, że w przypadku gdy nieruchomość była przedmiotem współwłasności prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórych z nim wskazanych przez pozostałych współwłaścicieli. To wskazanie osoby uprawnione następuje między innymi przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie, podobne rozwiązanie zawarte jest w ust. 2, zgodnie z którym prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości spełniającym wymogi określone w art. 2 pkt 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, a wskazanie to następuje między innymi przez złożenie oświadczenia z podpisem notarialnie potwierdzonym. O ile z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuję przez złożenie oświadczenia z podpisem notarialnie potwierdzonym, to dowodami o których mowa art. 6 ust. 5 ustawy mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej przed notariuszem. Powyższy stan prawny dodatkowo uzasadnia, że wynikającego z art. 6 ust. 5 ustawy wymogu, aby oświadczenia dwóch świadków były złożone przed notariuszem nie można utożsamiać z oświadczeniami, które nie zostały złożone przed notariuszem a tylko z poświadczonym notarialnie podpisem. W wyroku z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 195/22 NSA wskazał, rekompensata zabużańska jest świadczeniem realizowanym ze środków publicznych a zatem ustalenia, dokonane w postępowaniu o potwierdzenie prawa do niej, muszą być oparte na rzetelnym i weryfikowalnym materiale dowodowym. W związku z tym, generalnie dowodem potwierdzającym: tytuł prawny do nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski, jej miejsce położenia i powierzchnię winny być dokumenty urzędowe. Dopiero w przypadku ich braku, ustawodawca - mając na uwadze okoliczności, jakie niejednokrotnie towarzyszyły repatriantom pozostawiającym swoje mienie poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, niejako wyjątkowo, dopuszcza dowodzenie faktu pozostawienia określonego mienia, przy pomocy oświadczeń świadków. Ten ostatni dowód nie może być jednak utożsamiany dowodem z zeznań świadków, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Świadczy o tym bowiem nie tylko różna nazwa obu dowodów (dowód z "oświadczenia" oraz dowód z "zeznania"), ale przede wszystkim określenie szczególnych warunków, które - zgodnie z ustawą szczególną - muszą być spełnione przez oświadczenia świadków złożone na potrzeby postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Podobnie w wyroku z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt I OSK 371/13 NSA stwierdził, że w sytuacji gdy brak jest dokumentów o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków spełniających warunki określone normą art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Natomiast oświadczenia świadków z podpisami notarialnie poświadczonymi, mogą stanowić dowód w sprawie, ale nie jako jedyny dowód na okoliczność pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji gdy brak urzędowego odpisu mienia bądź orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodem na okoliczność pozostawienia mienia nieruchomego poza granicami oraz jego powierzchni i rodzaju, mogą być tylko oświadczenia świadków złożone w wymaganej prawem formie. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. restrykcyjnie ograniczył katalog środka dowodowego w postaci zeznań świadków wskazując na konieczność złożenia zeznań po uprzedzeniu o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań przed notariuszem, konsulem czy organem prowadzącym postępowanie, oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było zadbanie o to aby dowód ten był wiarygodny. Notariusz jest osobą zaufania publicznego, ma obowiązek czuwania nad tym aby osoba, która składa przed nim oświadczenie zdawała sobie sprawę z konsekwencji składanych oświadczeń w tym również konsekwencji negatywnych, aby była to osoba posiadająca zdolność do czynności prawnych. Tych wszystkich wymogów nie spełnia złożenie oświadczenia z podpisem notarialnie potwierdzonym. W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy, w przypadku braku dokumentów o których mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy dowodami o których mowa w ust.1 pkt 1 (dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami z Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art.1, oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości) mogą być oświadczenia dwóch świadków, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia przed notariuszem (świadkowie muszą spełniać warunki określone w pkt 1 i pkt 2), natomiast wymogu ustawowego nie spełniają oświadczenia świadków które nie zostały złożone przed notariuszem, a tylko z poświadczonym notarialnie podpisem. Mając na uwadze niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 6 ust. 5 ustawy, niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w lit. A, a dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. Jak wskazano na wstępie, organy zasadnie zwróciły uwagę na wynikający z art. 6 ust. 5 ustawy wymóg zachowania wymaganej prawem formy oświadczeń złożonych przez świadków oraz, że oświadczenia złożone w niniejszej sprawie tego wymogu nie spełniają. Jednak niezależnie od tego stwierdzenia dokonały jeszcze oceny treści tych oświadczeń wskazując na wynikające z nich rozbieżności i niedokładności. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy odnoszenie się do treści tych oświadczeń i poddanie ich ocenie jako dowodów zgodnie zasadami postępowania dowodowego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego było o tyle niecelowe, że oświadczenia te nie spełniały wynikającego z art. 6 ust. 5 wymogu co do formy, były to jedyne dowody jakie przedłożono w sprawie, tym samym z tego powodu oświadczenia te nie mogły stanowić dowodu, który zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy świadczyłby o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zaznaczyć jeszcze należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie oddalając skargę skarżącej w uzasadnieniu wyroku odniósł się do przede wszystkim do dokonanej przez organy oceny treści złożonych oświadczeń, a nie oceny tych oświadczeń z punktu widzenia ustawowych wymogów wynikających z art. 6 ust. 5 ustawy, na co trafnie zwróciły uwagę organy. Mając jednak na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu jeżeli orzeczenie odpowiada prawu mimo, błędnego, czy tez częściowo błędnego uzasadnienia. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania należy ocenić jako niezasadny. W takich okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.