I OSK 2464/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 259/24 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 lutego 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/30/2024/251 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 259/24, oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 lutego 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/30/2024/251 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. D. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy rozumianej jako wykonywanej każdego dnia przez całą dobę, z odmową uznania takiej opieki za stałą, nawet jeśli wykonywana jest przez znaczną część doby, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż konieczne jest jedynie uznanie, że opieka ta powinna być realizowana każdego dnia bez konieczności sprawowania jej przez 24 godziny, aby można było ją uznać za stałą, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz niepodjęciu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności polegające na: a) nieprawidłowym ustaleniu, że ojciec Skarżącej wykazuje się dużą samodzielnością, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż B. G. stale potrzebuje opieki i pomocy osoby trzeciej, od której to jest w pełni uzależniony, bowiem nie jest on w stanie w sposób samodzielny zadbać o higienę, przygotowywać sobie posiłków, dbać o czystość i porządek, wykonywać poranną i wieczorną toaletę bez asysty osoby trzeciej, samodzielnie przebywać poza domem, robić zakupy, załatwiać sprawy urzędowe czy też przyjmować niezbędne leki bez nadzoru, których brak zażycia mógłby skutkować dla niego poważnymi konsekwencjami zdrowotnymi, b) bezpodstawnym kwestionowaniu stanu niesamodzielności ojca Skarżącej bez dokonania oceny związanej z rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności posiadanej przez B. G., pomimo że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji, c) zupełnym pominięciu przy wydawaniu orzeczenia faktu, iż Skarżąca jest osobą posiadającą orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, które to poświadcza, iż posiada ona dysfunkcje organizmu skutkujące jej obniżoną sprawnością i zdolnością do wykonywania pracy, wobec czego niemożliwe jest dla niej jednoczesne wykonywanie pracy zawodowej oraz wykonywanie względem ojca niezbędnych dla niego czynności opiekuńczych. Mając na względzie podniesione powyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 lutego 2024 roku, nr SKO.PSŚ/41.5/30/2024/251 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia 21 grudnia 2023 roku, nr DŚR.5230.1.128.2023.3263/23 w całości. Nadto na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. o przyznanie na rzecz pełnomocnika Skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej Skarżącej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego autor skargi kasacyjnej upatrywał w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji (a wcześniej przez orzekające w sprawie organy administracji), że stan zdrowia ojca skarżącej oraz zakres świadczonej nad nim opieki nie uzasadniał istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki ojcu. Skład orzekający pragnie bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać wypada, że z zebranego w sprawie materiału wynikało, iż skarżąca, zawnioskowała 9 października 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad ojcem – B. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D.z dnia 24 lipca 2023 r., z którego wynika, że został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ale daty powstania niepełnosprawność nie da się ustalić. Jednak co Sąd I instancji słusznie zauważył samo posiadanie stosownego orzeczenia przez osobę niepełnosprawną nie jest wystarczające, aby móc otrzymać świadczenie, bowiem kluczowe jest wykazanie, że istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką. Stwierdzony przez organy zakres czynności nie jest adekwatny dla otrzymania wnioskowanego świadczenia, bowiem ojciec skarżącej porusza się przy pomocy chodzika, a jej opieka skarżącej obejmuje następujące czynności: przygotowanie i podanie posiłków, podawanie leków, wykonanie porannej i wieczornej toalety, ubieranie, doprowadzenie do toalety, smarowanie maściami przeciwbólowymi, a także sprzątnie, pranie, gotowanie, załatwianie wizyt lekarskich i spraw urzędowych. Wskazane czynności, zdaniem Kolegium, nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, bowiem nie musi całodobowo wykonywać względem ojca takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. W ocenie składu orzekającego, rację ma więc Sąd I instancji, twierdząc, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącą zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad ojcem nie jest aż tego rodzaju, że uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w stopniu ograniczonym. Zakres tych czynności co prawda niewątpliwie ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, jak wspomniano wyżej, chociażby w niewielkim rozmiarze. W przeważającej mierze opieka skarżącej nad ojcem sprowadza się bowiem do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nim stałej opieki. Istotne w tym przypadku jest również to, że skarżąca mieszka razem z ojcem a zatem czynności, odnoszące się do szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, zakupy), dotyczą także jej samej. Z kolei wykonywane wobec ojca czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą, nocne czuwanie przy ojcu, wizyty lekarskie) są czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Ojciec skarżącej nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną a z oświadczeń skarżącej nie wynikało, aby nie mógł poruszać się przy pomocy laski choćby w ograniczonym zakresie, czy spożywać samodzielnie wcześniej przygotowanych przez skarżącą posiłków czy leków. W konsekwencji prawidłowe jest więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniał bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - a co wskazuje na brak spełnienia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został w pełni uwzględniony i prawidłowo oceniony przez SKO, co przesądza o niezasadności drugiego zarzutu kasacyjnego. Orany nie naruszył zasad tego postępowania administracyjnego, bowiem należycie wyjaśniły sytuację skarżącej, wskazując na brak związku przyczynowego, jako elementu niezbędnego dla uzyskania świadczenia, przy czym ocena ta nie miała charakteru dowolności. Sąd I instancji słusznie tą ocenę zaaprobował. Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Powyższe oznacza, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i zaakceptowana przez sąd administracyjny może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też zarzutom naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., należało odmówić zasadności. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.