I OSK 2483/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 463/24 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 463/24 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. W dniu 7 marca 2024 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Aleksandrowie Łódzkim wpłynął wniosek A. W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączono orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 2 lutego 2024 r. zaliczające M. W. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wskazujące ponadto, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 grudnia 2023 r. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", przyjmując że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką skarżącemu nie przysługuje, gdyż nie zostało spełnione kryterium wieku w jakim powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 13 maja 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że nie można odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania tego świadczenia winny być dokonane z pominięciem tego kryterium. W ocenie organu odwoławczego przeszkodą do przyznania skarżącemu wnioskowanego po raz pierwszy świadczenia jest natomiast zmiana od 1 stycznia 2024 r. brzmienia art. 17 u.ś.r. W niniejszym postępowaniu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został po 31 grudnia 2023 r., a zatem prawo do tego świadczenia należy ustalić na podstawie nowych przepisów, które obowiązują od 1 stycznia 2024 r. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz art. 8 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego uzupełniając skargę zarzucił organowi naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności M. W. 8 grudnia 2023 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 7 marca 2024 r., zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać ustalone od grudnia 2023 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Zatem warunku tego nie spełnia skarżący występujący o świadczenie pielęgnacyjne na osobę dorosłą – matkę. Odwołując się do treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym wyjaśniono, że skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 7 marca 2024 r. to wykluczone było stosowanie w postępowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnoszącego się do wykładni przepisów o świadczeniach rodzinnych i świadczeniu wspierającym (art. 63 ust. 1 i 2), który wywodzi, że złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przed 31 grudnia 2023 r. umożliwiało przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, a to ze względu na brzmienie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zdaniem Sądu regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. to regulacja szczególna i materialnoprawna, dotycząca ustalenia wstecznego okresu początkowego przyznanego świadczenia, która jednak nie znajduje zastosowania do ustalenia stanu prawnego właściwego dla rozstrzygania sprawy przy pomocy przepisów przejściowych, wskazanych w ustawie zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych (art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym). Dla przyjęcia dotychczasowego stanu prawnego właściwego dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma, bowiem złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 31 grudnia 2023 r., a nie złożenie do tego dnia wniosku o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym odnosi się bowiem do spraw, w których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., a to wiąże się ze złożeniem wniosku o ustalenie tego prawa przed 31 grudnia 2023 r. Ponadto, na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r., czyli ze wsteczną datą początkową, zachodziłoby wtedy, gdyby spełnione byłyby przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku. W konsekwencji na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do 31 grudnia 2023 r., bo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, gdy złożony został wniosek o jego przyznanie. W ocenie Sądu, przepis art. 24 i jego kolejne ustępy odnosi się do ustalania okresów zasiłkowych, czyli jednego z elementów ustalania prawa do świadczenia, a nie samego uprawnienia co do jego istoty. Ustawodawca przyjął w tym przepisie, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy i począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 1 i 2), natomiast istota przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. sprowadza się do tego, że na zasadzie wyjątku od powyższych zasad ustawodawca wprowadził możliwość ustalenia okresu początkowego przyznania prawa do świadczenia z datą wsteczną. Tym samym Sąd uznał, że przed datą 31 grudnia 2023 r. skarżący nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec braku złożenia wniosku o ustalenie tego prawa. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uwzględniając interpretację art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wychowawczym, brak było podstaw do procedowania w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w nin. sprawie w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności M. W. w dniu 8 grudnia 2023 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 7 marca 2024 r. zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone powinno zostać począwszy od miesiąca grudnia 2023 r.; 2) art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie skarżącego zastosowanie będą mieć przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2024 r., mimo tego, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać przyznane począwszy od miesiąca grudnia 2023 r., w związku z czym skarżącemu powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2024 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2024 r., ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi; 3) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o należny podatek VAT. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na określonym w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), dalej powoływanej jako "u.ś.w.". W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy są niekwestionowane. Jak wynika z akt sprawy w dniu 8 grudnia 2023 r. został złożony wniosek o zmianę orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 29 marca 2017 r., w którym zaliczono M. W. - matkę skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia 2 lutego 2024 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi, uznając że stan zdrowia zainteresowanej uległ pogorszeniu w stosunku do stanu zdrowia opisanego w poprzednim orzeczeniu, orzeczeniem z dnia 2 lutego 2024 r. postanowił zaliczyć M. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności, określając, że niepełnosprawność datuje się od 8 grudnia 2023 r. Następnie, w dniu 7 marca 2024 r. A. W. zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2024 r. zmian w tej ustawie na podstawie art. 43 ustawy o świadczeniu wspierającym czy też wniosek ten należy rozpoznać na podstawie nowych przepisów. Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym nie określają co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.". Dokonanie wykładni w tym zakresie wymaga zatem odwołania się do art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2a tego artykułu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decydująca zatem jest data wystąpienia z wnioskiem o to świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r., który nie uległ zmianie na skutek wskazanej nowelizacji i którego treść była taka sama przed dniem 1 stycznia 2024 r. jak i obecnie, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten przewiduje zatem możliwość wstecznego przyznania prawa do takiego świadczenia tj. od miesiąca wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi normę prawa materialnego, który w ujęciu czasowym wyznacza zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Stosowanie wobec powyższego, z mocy art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, przepisów dotychczasowych obejmuje również przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. To zaś oznacza, że przepisy dotychczasowe będą miały zastosowanie także w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony wprawdzie po dniu 31 grudnia 2023 r., lecz wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., a wydane następnie orzeczenie o niepełnosprawności potwierdziło powstanie przed dniem 1 stycznia 2024 r. znacznego stopnia niepełnosprawności, względnie niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2362/24). Prawidłowa wykładnia norm regulujących przyznawanie świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności nie może być bowiem prowadzona w oderwaniu od procedury uzyskiwania stosownego orzeczenia, co znajduje potwierdzenie choćby w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07. Postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności stanowią integralną całość, zmierzającą do ustalenia prawa do świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2025 r. sygn. akt I OSK 202/25). Tym samym "powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r." – w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. – oznacza spełnienie przez wnioskodawcę, najpóźniej w tym dniu, wszystkich ustawowych przesłanek koniecznych do jego przyznania. Kluczowa jest tu bowiem ocena aktualizacji przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia na dzień 31 grudnia 2023 r. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, zastosowanie ustawy w brzmieniu sprzed 31 grudnia 2023 r., skorelowane jest z zagadnieniem "powstania prawa" (jako skonkretyzowanego faktu prawnego) – czyli zaistnieniem przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego został złożony w dniu 8 grudnia 2023 r., a więc przed dniem 31 grudnia 2023 r. Orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wydano z kolei w dniu 2 lutego 2024 r. i w orzeczeniu tym potwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 grudnia 2023 r. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył natomiast w dniu 7 marca 2024 r., a więc z zachowaniem trzymiesięcznego terminu od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Jeżeli zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną zostanie złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., to wnioskodawca nabywa prawo do tego świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wobec powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 oraz 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowa interpretacja tych norm, uwzględniająca kontekst systemowy i cel zmiany ustawy, prowadzi bowiem do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji zobowiązane były rozpoznać wniosek skarżącego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Skoro więc organy obu instancji, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie przyjęły jako podstawę rozstrzygnięcia nowy stan prawny, doszło do naruszenia prawa materialnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.