I OSK 249/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2611/21 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 września 2021 r., nr DO.7.7613.17.2021.JT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2611/21 oddalił skargę W. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 1 września 2021 r., nr DO.7.7613.17.2021.JT, którym utrzymano w mocy postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 marca 2021 r., nr DO.7.7613.17.2021.RG o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie – Wydział Gospodarki Trenami z 21 marca 1963 r., nr GT.V-II/8/63 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w R. przy ul. [..], o pow. 8750 m2 z ogólnej powierzchni 1 ha 7002 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [..], stanowiącej własność W. Sp. z o.o. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i w piśmie z 14 września 2022 r. zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 156 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 września 2021 r. albowiem wyrok w sposób sprzeczny z prawem przyjmuje, iż powołanie się na nową, dotychczas nierozpoznaną przesłankę nieważności postępowania jest nieskuteczne wobec rozpatrzenia i rozstrzygnięcia spawy o nieważność postępowania w oparciu o inne przesłanki, co doprowadziło do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa z 21 marca 1963 r., nr GT.V-II/8/63, której dotyczy postanowienie organu administracji nie została uznana za nieważną, pomimo uprzedniego niedoręczenia decyzji lokalizacyjnej nr 218/Pr.Płd z 14 października 1961 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powołanego zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna została sporządzona w sposób odbiegający od wymaganego standardu. Postawiono w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez naruszenie "art. 156 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 16 września 2021 r." Przepisu tak oznaczonego kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera, również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, o który z przepisów k.p.a. chodzi. Ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami, nie jest on uprawniony do samodzielnego precyzowania zarzutu. Nadto kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, jest regulacją procesową i zawiera przepisy postępowania. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się zatem rozpoznaniu. W skardze kasacyjnej równolegle zawarto jednak frazę o zaskarżeniu wyroku Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Wzgląd na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 daje w tej sytuacji podstawę do rozpoznania skargi kasacyjnej w tak wskazanym zakresie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji było postanowienie organu odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis ten ma zatem podstawowe znaczenie dla oceny legalności działania organu administracji. Zarzut naruszenia tego przepisu nie znajduje jednak potwierdzenia. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia tego przepisu, wskazano natomiast w jej uzasadnieniu, że istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest wadliwe przyjęcie, jakoby w sprawie zachodził przypadek res iudicata z tego powodu, że uprzednio rozpoznany został wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, zgłoszony na tej samej podstawie prawnej, podczas gdy wskazywana uprzednio przyczyna nieważności nie była do tej pory zgłaszana i nigdy nie była przesłanką wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym nie ma podstaw do przyjmowania, że sprawa o stwierdzenie nieważności oparta na tym samym zarzucie została ostatecznie rozstrzygnięta. Stanowisko skargi kasacyjnej jest oparte na błędnych założeniach. Skarżąca Spółka myli przesłankę nieważności i okoliczności mające uzasadniać zaistnienie danej przesłanki nieważności. Przesłanki nieważności są wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., stanowi ją w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast jakie okoliczności faktyczne i prawne uzasadniają zaistnienie tej przesłanki, to kwestia dowodowa, związana z wykazaniem naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Jeżeli po zakończeniu postępowania w przedmiocie nieważności ujawnione zostaną nowe okoliczności lub dowody, mające wskazywać na rażące naruszenie przepisów przy wydaniu decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, to może to ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie jest natomiast nową przesłanką do stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych. Jak ustalono, w pierwszym z wniosków o stwierdzenie nieważności z 29 lipca 2014 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie – Wydział Gospodarki Terenami z dnia 21 marca 1963 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i wskazując szereg przepisów, które w jej ocenie zostały naruszone. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 19 maja 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 lutego 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Organ stwierdził, że decyzja z 21 marca 1963 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdził, by decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w konsekwencji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Kolejny wniosek Spółki z 23 grudnia 2020 r., będący przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie, dotyczy tej samej decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie – Wydział Gospodarki Terenami z 21 marca 1963 r. i został złożony również z powołaniem się na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa, w tym wniosku Spółka podniosła zarzut niedoręczenia decyzji o lokalizacji szczegółowej. W tych okolicznościach faktycznych Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i przeszkoda do wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną. Zachodzi tożsamość obu spraw zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Obydwa wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji pochodziły od tego samego podmiotu. Przedmiotem sprawy wszczętej wnioskiem Spółki z 29 lipca 2014 r., a zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją z 14 lutego 2019 r. było poddanie kontroli w trybie nadzorczym decyzji z 21 marca 1963 r., w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie był związany w tym zakresie postawionymi we wniosku zarzutami i był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli decyzji w sposób kompleksowy, uwzględniający wszystkie przesłanki nieważności decyzji, co uczynił stwierdzając, że decyzja z 21 marca 1963 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa, jak i nie jest obarczona żadną inną wadą skutkującą jej nieważnością. Prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji z powołaniem na nową argumentację mającą uzasadniać zaistnienie przesłanek nieważności, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego, a wydane w takiej sprawie rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.