I OSK 2512/18

Dnia 29 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 roku sygn. akt IV SA/Wa 1420/17 w sprawie ze skargi T.K. i E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic]

I OSK 2512/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. i E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli T. i E.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. Przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ następujących przepisów: 1/ art. 262 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do orzeczenia kosztów między stronami, a skoro strona w całości w formie zaliczki pokryła koszty, organ nie poniósł żadnych kosztów, to nie ma podstaw do obciążenia nimi uczestników; 2/ art. 124 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez niewskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowego postanowienia, tj. w szczególności przez niewskazanie istoty i charakteru sporu oraz roli, interesów i żądań poszczególnych stron oraz wpływu tych okoliczności na wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. II. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 152 i art. 153 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący wnioskujący o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego powinni w całości ponieść koszty udziału biegłego geodety w tym postępowaniu z uwagi na to, że w całości w formie zaliczki pokryli wszystkie koszty. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego było postanowienie ustalające, na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4000 zł na rzecz T.K. i E.K. Organy uznały, że to oni, jako podmioty inicjujące postępowanie rozgraniczeniowe i prowadzone w ich interesie, zobowiązane są pokryć owe koszty w całości. Sąd I instancji nie zgodził się z takim stanowiskiem organów, jednakże z uwagi na fakt, że wnioskodawcy przed zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego (decyzją umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe) wpłacili na wezwanie organu zaliczkę w wysokości 4000 zł, w całości pokrywając ustalone następnie koszty (na które składało się jedynie wynagrodzenie geodety), to organ nie poniósł żadnych kosztów i nie było potrzeby ich ustalania. Skoro art. 262 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do orzekania o kosztach postępowania między stronami, to organ nie mógł obciążyć tymi kosztami właścicieli drugiej nieruchomości, a zatem uchybienie organów pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi. W myśl art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1), bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Przepis ten określa, kiedy koszty postępowania administracyjnego ponosi strona tego postępowania. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wprawdzie normuje "rozdział" kosztów pomiędzy organem i stronami postępowania, lecz nie stanowi podstawy prawnej do przyznawania przez organ administracji na rzecz strony zwrotu poniesionych przez stronę kosztów postępowania i to niezależnie od tego, czy koszty przeprowadzonego przez stronę dowodu (np. opinii biegłego) okazały się istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Także art. 263 § 2 k.p.a. reguluje wyłącznie kwestię obliczania kosztów przez organ administracji prowadzący postępowanie; nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów. Artykuł 264 § 1 k.p.a. stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie - § 2. Przepis ten stanowi podstawę prawną do ustalenia wysokości kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia, a osobie, która nie zgadza się z obciążeniem jej kosztami postępowania służy prawo wniesienia zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie daje podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania. Z powyższych względów Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż przepis art. 262 § 1 nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie ma zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych. Sąd Wojewódzki wyraźnie przecież stanął na stanowisku, że skoro wnioskujący o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pokryli przed jego zakończeniem ostateczną decyzją w całości koszty tego postępowania – a tak w niniejszej sprawie się stało wobec wpłacenia zaliczki na wynagrodzenie geodety, która to zaliczka pokryła całość ustalonych kosztów – to organ nie poniósł żadnych kosztów, wobec czego nie miał prawnej możliwości żądania zwrotu tych kosztów przez pozostałych uczestników (właścicieli drugiej nieruchomości). Stąd też mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji oddalił skargę, bowiem zobowiązany byłby skargę uwzględnić wyłącznie w sytuacji naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Skoro nie było podstaw do obciążenia połową kosztów M. i B.K., a E. i T.K. nie mieli podstaw prawnych do żądania zwrotu kosztów od organu, ani od uczestników postępowania, to Sąd Wojewódzki właściwe ocenił, że wadliwość zaskarżonego postanowienia nie ma wpływu na wynik sprawy. Stąd nie mogły przenieść oczekiwanego rezultaty zarzuty ujęte w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Podobnie należy ocenić zawarty w pkt II zarzut naruszenia art. 152 i art. 153 k.c. W myśl art. 152 właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Stosownie zaś do art. 153 jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. Sąd I instancji dokonał wykładni art. 152 k.c., bo tylko on odnosi się do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie ma zatem tak naprawdę sporu o to, że koszty postępowania rozgraniczeniowego właściciele gruntów sąsiednich ponoszą po połowie. Jest to zresztą stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, szeroko zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku. To przecież nie Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 152 k.c., a organy administracji, co Sąd I instancji dostrzegł i co wyraźnie wywiódł w uzasadnieniu wyroku. Podstawą oddalenia skargi nie było bowiem to, że Sąd Wojewódzki zaakceptował wadliwą wykładnię tego przepisu, a jedynie brak jest wpływu wadliwych postanowień organów obydwu instancji na wynik sprawy, co zostało zresztą wyjaśnione już wcześniej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.