I OSK 2523/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 29/24 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 30 listopada 2023 r. nr SKO/RŚ-423/375/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od H.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ) z 30 listopada 2023 r., nr SKO/RŚ-423/375/2023, w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 10 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 29/24, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (dalej także: osoba wymagająca opieki). Oświadczyła, że w przypadku, gdy jedyną przeszkodą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie zasiłku dla opiekuna, wnioskuje o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: Kolegium, SKO, organ drugiej instancji, organ odwoławczy) uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji po raz drugi odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskutek rozpoznania odwołania strony decyzją z 13 lipca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) przez stronę z zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Strona zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z 15 lutego 2023 r. (IV SA/Wr 550/22) Sąd I instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Wskazał, iż ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało 21 marca 2002 r., a dalej – od 22 marca 2002 r. do 16 czerwca 2011 r. – skarżąca była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 16 czerwca 2011 r., organ – decyzją z 13 lipca 2011 r. – przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką (520 zł miesięcznie, od 16 czerwca 2011 r. na czas nieokreślony). W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż sprawuje opiekę nad matką. Uznał zatem, że skarżąca posiada uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zauważył, że decyzją z 23 czerwca 2014 r. organ przyznał skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką w kwocie 520 zł miesięcznie (na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami oraz od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony). W uzasadnieniu organ wskazał, że zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zatem – zdaniem Sądu – organ w prowadzonym w lipcu 2011 r. postępowaniu w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że skarżąca spełniła warunki do otrzymania tego świadczenia, a więc nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną od kwietnia 2010 r. w stopniu znacznym matką. Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego organ poczynił odmienne ustalenia w tym zakresie, pozostające w sprzeczności z ustaleniami wcześniej poczynionymi. W opinii Sądu, organy obu instancji nie wskazały przy tym, jakie okoliczności faktyczne dotyczące stanu zdrowia matki, zakresu sprawowanej opieki czy sytuacji zawodowej skarżącej uległy zmianie oraz jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania obecnie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że kwestia ta powoduje konieczność wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ. Końcowo Sąd zauważył, że negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w lipcu 2011 r. nie stanowiła możliwość sprawowania przez skarżącą przemiennej opieki nad matką wraz z rodzeństwem. W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.). W tej sytuacji organ winien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu postępowaniach i dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy. Decyzją z 7 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 30 listopada 2023 r. SKO – po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości (pkt 1) oraz przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką w wysokości 2.458 zł miesięcznie od 1 września 2023 r. bezterminowo. W uzasadnieniu SKO przywołało regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej: u.ś.r.). Dostrzegło, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. SKO zauważyło, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikała z zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25-go roku życia. Orzekło – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), że dokonana przez organ pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest błędna, gdyż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak, to w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wobec tego uznało za niezasadną odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Dalej SKO rozważyło, czy w sprawie zostały spełnione, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy wystąpiły negatywne przesłanki wyłączające prawo do tego świadczenia. Stwierdziło, że strona sprawuje stałą i całodobową opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką oraz że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia i tą opieką. Uznało, że wobec tego strona spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie SKO podniosło, że strona pobiera zasiłek dla opiekuna. Wskazało, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Podało, że pismem z 22 sierpnia 2023 r. poinformowało stronę, że jedyną przeszkodą do uwzględnienia jej odwołania i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie przez nią prawa do zasiłku dla opiekuna, która to okoliczność wyczerpuje negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Stwierdziło, że przyznanie stronie prawa do świadczenia uzależnione jest od złożenia przez nią do organu pierwszej instancji wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, a następnie przekazania tej decyzji do SKO. Kolegium zważyło, że na wniosek strony z 30 sierpnia 2023 r. – decyzją z 31 sierpnia 2023 r. – organ pierwszej instancji uchylił od 29 listopada 2021 r. decyzję ostateczną z 23 czerwca 2014 r. przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna. Dostrzegło, że ostatnie świadczenie z tytułu tego zasiłku za sierpień 2023 r. zostało przekazane na konto strony 21 sierpnia 2023 r. w kwocie 620 zł. Zawiadomieniem z 11 września 2023 r. SKO poinformowało o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z 31 sierpnia 2023 r., uchylającej od 29 listopada 2021 r. własną decyzję ostateczną z 23 czerwca 2014 r. przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna. Następnie decyzją z 29 września 2023 r. SKO – działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z 31 sierpnia 2023 r. w części dotyczącej wskazania daty, od której uchylono decyzję z 23 czerwca 2014 r., tj. "od dnia 29 listopada 2021 r.". W uzasadnieniu wskazało, że decyzja z 23 czerwca 2014 r. przyznająca stronie zasiłek dla opiekuna nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego od 29 listopada 2021 r. (tj. od daty złożenia przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), lecz dopiero ze skutkiem prawnym ex nunc, czyli od dnia wydania decyzji uchylającej i na przyszłość. Zatem decyzja organu pierwszej instancji z 31 sierpnia 2023 r. – w części dotyczącej wskazania daty, od której uchylono decyzję z 23 czerwca 2014 r. – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a. Okoliczność ta wypełniła dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. SKO uznało, że uchylenie decyzji z 23 czerwca 2014 r. przyznającej zasiłek dla opiekuna nastąpiło od 1 września 2023 r. W konsekwencji orzekło, że od 1 września 2023 r. stronie przysługuje bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 2.458 zł miesięcznie. W skardze, skarżąc decyzję Kolegium w części, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia, tj. od 1 listopada 2021 r.; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna strona ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w części, zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną. W jego ocenie organ drugiej instancji prawidłowo w skarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Sporne jest natomiast, czy fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle jej oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego (świadczenia pielęgnacyjnego), mógł (nie mógł) stanowić przeszkodę do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił, że w całości podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1978/22, a jego tezy i twierdzenia przywołał w dalszej części uzasadnienia. Jak przypomniał, różnica stanowisk prezentowanych przez skarżącą i SKO dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja w tym przedmiocie). Przy czym treść datowanego na 29 listopada 2021 r. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zawierająca wniosek o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, gdy będzie to jedyna przeszkoda dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego) świadczy o gotowości i woli zrezygnowania przez skarżącą z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego już w dacie złożenia tego wniosku. Sąd meriti przyjął, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między ww. przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r. – co do zasady – nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego – np. jak w tej sprawie – prawa do zasiłku dla opiekuna. Jak przypomniał w tym miejscu Sąd I instancji, z wniosku z 29 listopada 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca poinformowała organ, iż w przypadku, gdy jedyną przeszkodą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie zasiłku dla opiekuna, wnioskuje o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. Wola ta została przez nią wyrażona we wniosku w sposób wystarczający poprzez warunkową zgodę na uchylenie decyzji odnoszącej się do drugiego z wymienionych świadczeń. Zatem fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna – w świetle jej oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego – nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Zdaniem Sądu I instancji przedstawiony przez SKO pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wydania decyzji z 29 września 2023 r., mocą której SKO orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z 31 sierpnia 2023 r. w części dotyczącej wskazania daty, od której uchylono decyzję z dnia 23 czerwca 2014 r. przyznająca stronie zasiłek dla opiekuna, tj. "od dnia 29 listopada 2021 r.", narusza obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca miała bowiem prawo żądać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny bezwarunkowy wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W wyroku, na którym Sąd meriti oparł się w tej sprawie, NSA zauważył, że występuje wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Stwierdził jednak, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem, co do zasady, decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W ocenie NSA w takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki NSA z: 30 listopada 2012 r., I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20). Reasumując Sąd I instancji uznał, że w sprawie naruszono art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jak to bowiem wyłożył NSA, to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ został zobligowany do uwzględnienia zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni prawa i przedsięwzięcia działań mających na celu realizację stanowiska Sądu, w tym wzruszenie decyzji ostatecznej SKO z 29 września 2023 r. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł jak sentencji wyroku, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r.), dalej "u.ś.r.", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te nie wykluczają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego H.P. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r., mimo iż na ten okres przyznano jej i wypłacono już zasiłek dla opiekuna, a wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna strona złożyła 30 sierpnia 2023 r.; b) art. 24 ust. 2 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na: – przyjęciu, że dopuszczalnym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż po złożeniu takiego wniosku nadal była realizowana decyzja przyznająca tej osobie zasiłek dla opiekuna (zgodnie z wyborem dokonanym przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna), a w konsekwencji stwierdzenie, iż w okolicznościach sprawy możliwym jest przyznanie H.P. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r.; – uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek determinujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., oraz – w konsekwencji – przyjęcie, że – stosując art. 24 ust. 2 u.ś.r. – należy przyjąć, iż regulacja ta gwarantuje zawsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (a także w okresie następującym po tej dacie) spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia; c) art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek determinujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a w konsekwencji – przyjęcie, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który przyznano i wypłacono już zasiłek dla opiekuna; d) art. 32 ust. 1 i 1a u.ś.r., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest na podstawie tych regulacji uchylenie – z mocą wsteczną (na okres, na który nie stwierdzono decyzją Kolegium podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r.) decyzji o przyznaniu H.P. zasiłku dla opiekuna, co umożliwi przyznanie H.P. na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż: – nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających ich zastosowanie (taką okolicznością nie jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czy rezygnacja z zasiłku dla opiekuna), – decyzja o przyznaniu H.P. zasiłku dla opiekuna została już uchylona decyzją organu I instancji z 31 sierpnia 2023 r. nr 000002/ZK_519B/08/23, którą uchylono – od 29 listopada 2021 r. – decyzję ostateczną z 23 czerwca 2014 r. nr 000266/ZDO/06/2014 ze zm. o przyznaniu H.P. zasiłku dla opiekuna, a następnie decyzją ostateczną z 29 września 2023 r. nr SKO/RŚ-423/423/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej wskazania daty, od której uchylono decyzję z 23 czerwca 2014 r., tj. "od dnia 29 listopada 2021 r.", zatem uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna nastąpiło od 1 września 2023 r. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem decyzji Kolegium, które skutkowało nieuzasadnionym jej uchyleniem, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego; b) art. 134 § 1 p.p.s.a., z uwagi na przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej, poprzez nakazanie Kolegium przez Sąd pierwszej instancji zastosowanie "rozwiązania procesowego", które pozwoli na przyznanie H.P. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. w sytuacji, gdy: – wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna strona złożyła w dniu 30 sierpnia 2023 r. – przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego uchyloną przez Sąd I instancji decyzją nie była (i nie mogła być) kwestia uchylenia – z mocą wsteczną – decyzji organu I instancji o przyznaniu H.P. zasiłku dla opiekuna, gdyż kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji została ostatecznie załatwiona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 29 września 2023 r. nr SKO/RŚ-423/423/2023 stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z 31 sierpnia 2023 r. nr 000002/ZK 519B/08/23 w części dotyczącej wskazania daty, od której uchylono decyzję z 23 czerwca 2014 r. o przyznaniu H.P. zasiłku dla opiekuna, tj. "od dnia 29 listopada 2021 r.", którą H.P. – działająca dotychczas przez profesjonalnego pełnomocnika – nie zaskarżyła na drodze administracyjnej; c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd I instancji szczegółowych i dopuszczalnych prawnie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie umożliwiających przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia stosownego wniosku – odesłanie organu administracji do poszukiwania bliżej nieokreślonych rozwiązań procesowych w celu realizacji żądania strony i przyznania jej świadczenia od momentu złożenia wniosku, nie czyni zadość wymogowi sformułowania w uzasadnieniu wyroku Sądu wskazań co do dalszego postępowania, które powinny być konkretnie i jednoznacznie sformułowane; tak nieprecyzyjne sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji w istocie czyni zaskarżony wyrok niewykonalnym; d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd I instancji szczegółowych i dopuszczalnych prawnie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej Kolegium z 29 września 2023 r. – brak jest wskazań co do ewentualnego trybu wzruszenia tej decyzji, co w przypadku gdy w ocenie Kolegium, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, w istocie czyni zaskarżony wyrok niewykonalnym; e) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., gdyż skarga H.P. – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie – nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Wniesiono również o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona zasadna. Pomimo wielości zarzutów skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się do kwestii dopuszczalności przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku – pomimo tego, że wprawdzie skarżąca oświadczyła we wniosku, że występuje o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, gdy będzie to jedyna przeszkoda dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże nadal pobierała to świadczenie. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje również stanowisko Sądu I instancji, że na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a to wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Niewątpliwie warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia. Przy czym wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny, a nie tylko hipotetyczny czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 880/24, i powołane tam orzecznictwo) wskazuje się, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r., że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Artykuł 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych - w konsekwencji nie może prowadzić do modyfikacji, czy pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków ich przysługiwania na datę podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy w momencie złożenia wniosku nie nastąpi jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego, to organ stwierdzając spełnienie warunków przysługiwania prawa do świadczenia w dacie późniejszej od daty złożenia wniosku nie może przyznać prawa do świadczenia poczynając od daty złożenia wniosku o świadczenie. Jasnym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie przesłanki będą spełnione. Skoro więc ustawodawca wyłączył kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z formy wsparcia przyznanej uprzednio na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest determinowany nie tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale i wiązać go należy z terminem obowiązywania uprawnienia konkurencyjnego. Z akt administracyjnych wynika że organ pierwszej instancji decyzją z 31 sierpnia 2023 r. uchylił od 29 listopada 2021 r. decyzję ostateczną z 23 czerwca 2014 r. przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna, jednakże SKO decyzją z 29 września 2023 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z 31 sierpnia 2023 r. w części dotyczącej wskazania daty, od której uchylono decyzję z dnia 23 czerwca 2014 r., tj. "od dnia 29 listopada 2021 r." Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy dopiero na skutek wygaśnięcia prawa do zasiłku dla opiekuna wyeliminowana została negatywna przesłanka w postaci ustalonego prawa do świadczenia konkurencyjnego (tu: zasiłku dla opiekuna), wobec czego zasadnie organ orzekł, że stronie przysługuje bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne od 1 września 2023 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.