I OSK 2550/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 376/24 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr SKO.WT.430/1146/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W SZCZECINIE WYROKIEM Z 12 WRZEŚNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.N. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W SZCZECINIE Z 8 KWIETNIA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zastępowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej w ramach prawa pomocy, powiększonych o podatek od towarów i usług, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani części. Ponadto pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez niewskazanie faktów, które organ drugiej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ drugiej instancji, mając na uwadze zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, pominął fakt przyznania zasiłku celowego na ubezpieczenie mieszkania w przeszłości; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy, takich jak uzasadnione potrzeby skarżącego, zwiększenie kosztów eksploatacji mieszkania – brak odniesienia w decyzji, jednocześnie dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego z uwagi na fakt jego niekompletności; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie, przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na dowolności w zakresie podjęcia decyzji o tym, że cel, na jaki miał być przeznaczony zasiłek, nie mieści się w kryteriach "niezbędnej potrzeby bytowej", pomijając dotychczasową praktykę, zgodnie z którą cel ten był kwalifikowany jako "niezbędna potrzeba bytowa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów ubezpieczenia mieszkania. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu w wyniku rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku odmówiono przyznania zasiłku celowego z uwagi na uznanie, że zadeklarowany przez skarżącego cel nie stanowi niezbędnej pierwszoplanowej potrzeby życiowej. Prawidłowość tego stanowiska została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku. Uzasadniając wyrok, Sąd wskazał ponadto, że organy pomocy społecznej nie mają obowiązku przyznawania świadczeń w wysokości wskazanej przez wnioskodawców i mogą je limitować z uwagi na wysokość środków pozostających do dyspozycji organów pomocy społecznej przeznaczonych na potrzeby innych beneficjentów. Zaznaczył także, że odmowa przyznania zasiłku nie powoduje, że skarżący pozostaje bez środków niezbędnych do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb, gdyż odrębnymi decyzjami skarżącemu przyznano inne świadczenia finansowane ze środków pomocy społecznej. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów, należy wskazać, że postawienie skutecznego zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak i uchylenie aktu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpił błąd w związku ze stosowaniem przepisów postępowania, który mógł mieć istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy. Niewykazanie takiej okoliczności czyni stawiany zarzut nieskutecznym. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ drugiej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie ograniczył się zasadniczo do stwierdzenia, że skutek taki występował i uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji, bez wskazania, w jaki sposób późniejsze sporządzenie uzasadnienia decyzji ma wpływ na zawarte w niej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyjąć zatem należy, że możliwości pomocy społecznej stanowią element stanu faktycznego w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Oznacza to, że jakakolwiek zmiana środków przeznaczonych na świadczenia pomocy społecznej bądź zmiana spodziewanej liczby beneficjentów pomiędzy wydaniem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego i rozpatrzeniem kolejnego wniosku powoduje, że nowa sprawa nie jest rozstrzygana w takim samym stanie faktycznym. Wydanie zatem uprzednio decyzji pozytywnej w przedmiocie zasiłku celowego na ubezpieczenie mieszkania, a następnie odmowa uwzględnienia analogicznego żądania w późniejszym terminie nie oznacza, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. Ponadto należy odnotować, że art. 8 § 2 k.p.a. posługuje się kategorią "utrwalonej praktyki", która zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oznacza zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2256/21). Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nie wykazał, że uprzednie przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na potrzeby ubezpieczenia mieszkania nastąpiło w warunkach umożliwiających uznanie takiej praktyki za utrwaloną, a niezasadne od niej odstępstwo za złamanie tej zasady i naruszenie art. 18 § 2 k.p.a. W świetle powyższych wywodów również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności uzasadnionych potrzeb skarżącego oraz zwiększenia kosztów eksploatacji mieszkania, wskazać należy, że przyznanie zasiłku celowego możliwe jest po spełnieniu kryterium dochodowego i wykazaniu, że określona potrzeba bytowa wskazana we wniosku o zasiłek jest niezbędna. W tym miejscu należy wyjaśnić, że egzemplifikacja niezbędnych potrzeb bytowych ma miejsce na gruncie art. 39 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Oznacza to, że za każdym razem, gdy wniosek o zasiłek celowy dotyczy potrzeby innej niż wymieniona w zacytowanym przepisie, organ zobowiązany jest do dokonania oceny czy jest ona niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. W konsekwencji powyższego uzasadnione potrzeby strony inne niż niezbędne potrzeby życiowe oraz wzrost kosztów eksploatacji mieszkania nie są okolicznościami, których ustalenie warunkuje prawidłowe rozpatrzenie wniosku. Niewyjaśnienie zatem okoliczności wskazanych przez autora skargi kasacyjnej nie ma zatem istotnego wpływu na wynik sprawy, który to wpływ jest niezbędny w celu uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zasiłek miał służyć pokryciu kosztów ubezpieczenia mieszkania, która to potrzeba została uznana przez organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, za niebędącą niezbędną potrzebą życiową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 3020/23). Tym samym wydatki takie jak pokrycie kosztu ubezpieczenia mieszkania czy też partycypowanie w tym koszcie nie mogą zostać uznane za niezbędne potrzeby życiowe. Realizują one bowiem inne, dalsze potrzeby wnioskodawcy niespełniające wymogów uznania ich za potrzeby, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za niezasadny. W konsekwencji powyższego brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. Jak prawidłowo wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, decyzja w przedmiocie zasiłku celwoego jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, w związku z czym uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych ograniczają się do zbadania prawidłowości ustalenia przesłanek warunkujących wydanie decyzji i sposobu ich wykazania w uzasadnieniu wydanej decyzji. Poza zakresem kontroli pozostaje zatem sam kierunek rozstrzygnięcia. Wzruszenie takiej decyzji polegać musi na wykazaniu, że prowadzące postępowanie organy naruszyły zasady ustalania stanu faktycznego sprawy, lub że uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone w adekwatny sposób wskazujący na okoliczności uzasadniające wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania regulujących prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to brak było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.