I OSK 2565/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 103/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 103/19 oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia [...] stycznia 2018 r., decyzją z dnia [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako p.w.r.a.) stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. stało się z mocy prawa mieniem Województwa Lubelskiego, a w skład nabytego mienia wchodzi prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków położonych w gminie R., obręb W. jako działki nr [...], nr [...], [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo T., wskazując, że przedmiotowe mienie znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. i nie było objęte zakresem zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co wyklucza możliwość stwierdzenia jego nabycia w trybie tego przepisu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody Lubelskiego jest prawidłowa, co do zastąpienia z mocy prawa formalnego zarządu przez zarząd faktyczny w sytuacji, gdy nieruchomość zajęta jest drogą publiczną. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo T. zaskarżył powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pojęcie "władanie" nie zostało zdefiniowane w ustawie, przyjmuje się, iż chodzi w tym wypadku o rodzaj takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. A więc takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Władanie to co do zasady sprawowane jest w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Z tego też względu, nie można mówić o władaniu, w przypadku gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. Jednak, zdaniem Sądu I instancji w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa zajętych drogami publicznymi brak takiego dokumentu nie może stanowić przeszkody dla uznania zaistnienia przesłanki władania. Tym bardziej, że z mocy samego prawa, tj. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 zm., dalej jako u.d.p.) w jej w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., na tego rodzaju gruntach faktyczny zarząd sprawowały wówczas właściwe dyrekcje dróg publicznych, a to wykluczało zarząd nimi przez inne jednostki organizacyjne. Nie można również pomijać konsekwencji wprowadzenia z dniem 1 stycznia 1999 r do ustawy o drogach publicznych przepisu art. 2a, który wprost określił czyją własnością pozostają drogi publiczne, stanowiąc że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś gminne własność samorządu gminy, wojewódzkie województwa, a powiatowe powiatu. To z kolei implikuje wniosek, że żaden inny podmiot publicznoprawny, czy prywatny nie może być ich właścicielem. Sąd zgodził się z organami obu instancji, że w sytuacji urządzenia na gruncie drogi publicznej (co ma miejsce w przypadku nieruchomości położonej w gminie R., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] W.) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 p.w.r.a. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem - nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 p.w.r.a. Sąd podkreślił, że to władanie w przedmiotowej sprawie potwierdza sporządzony w trybie § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027) protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], którym przekazano Zarządowi Województwa Lubelskiego drogę wojewódzką nr [...]. Protokół ten stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., określający stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem nieruchomość, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i zajęta była drogą publiczną – wojewódzką (co jest okolicznością niesporną), pozostawała wówczas w faktycznym zarządzie jednostek drogowych (w tym wypadku Państwowej Dyrekcji Dróg Publicznych w L.), to rację miały organy orzekające w sprawie, że określone w art. 60 ust. 1 p.w.r.a. przesłanki warunkujące przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości przez województwo, na terenie którego jest ona położona, zostały spełnione. Ponadto, zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny, w kluczowych dla zastosowania norm prawa materialnego elementach został ustalony w zgodzie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, a dowody na których organy opierały te ustalenia ocenione zostały w sposób spełniający standard określony w art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo T. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.) przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w art. 60 ust. 1 p.w.r.a. nie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r. nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego; b) art. 2a ust. 1 i ust. 2 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę uwłaszczenia jednostek samorządu terytorialnego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie nie został zebrany materiał dowodowy, który wskazywałby, że mienie będące przedmiotem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 19 marca 2018 r. znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 roku oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko i argumentację zawarte w wyrokach NSA z 30 kwietnia 2020 r. w sprawach I OSK 1186/19 i I OSK 1018/19, w których ten sam skarżący kasacyjnie podmiot sformułował w skargach kasacyjnych identyczne zarzuty, a stan faktyczny również dotyczył działek zajętych pod drogę wojewódzką nr [...]. Jeżeli chodzi o podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to należy zauważyć, że ustalony w toku postępowania administracyjnego i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie był w skardze kasacyjnej kwestionowany. W szczególności dotyczy to ustaleń, iż działki położone w gminie R., oznaczonej nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] W. stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo T., a jednocześnie, zajęte były pod drogę, która na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) została określona jako droga wojewódzka nr [...]. Droga ta była administrowana i zarządzana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w L., a z dniem 1 stycznia 1999 r. zarząd nad nią przejęło Województwo Lubelskie (Zarząd Dróg Wojewódzkich w L.) na podstawie protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], sporządzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, w wykonaniu art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej. Jeżeli chodzi o zarzuty przepisów prawa materialnego art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2a ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych to zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że dla wykładni art. 60 ust. 1, w tym zawartego w tym przepisie pojęcia "władanie" zasadnicze znaczenie ma regulacja wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. zawarta w art. 2a u.d.p. Zgodnie z tym przepisem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1),a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wobec niezakwestionowania ustaleń faktycznych działki objęte wnioskiem wchodziły w skład drogi wojewódzkiej i znajdowały się we władaniu jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządu drogi, a jednostka organizacyjna władająca tą działką została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego Województwo Lubelskie - na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa kompetencyjnej oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co potwierdzał opisany wyżej protokół zdawczo-odbiorczy. Należy nadto zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że dla nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, które w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęte były pod drogi publiczne, nie było konieczne legitymowanie się przez zarządcę drogi dokumentem świadczącym o władaniu nieruchomością np. w postaci spisu inwentarza, czy jak w okolicznościach niniejszej sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego (tak: NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., I OSK 538/16). Jak bowiem przyjął Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2a ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie były uzasadnione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.