I OSK 2597/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 378/14 w sprawie ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 378/14, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2010 r. W. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w R., wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) na działkę o nr ewid. [...], obręb [...] w R., stanowiącą współwłasność M. K. i W. K. Do wniosku załączony został m. in. akt notarialny z dnia 3 stycznia 2008 r., projekt budowlany zjazdu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] w R. Decyzjami z dnia [...] września 2010 r. i 31 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta R. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...] dla potrzeb związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Na skutek odwołań wniesionych przez M. K. i W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło powyższe rozstrzygnięcia decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta R. zezwolił na: 1) lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. [...] - droga gminna klasy D) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ew. 22/1, 21/1 obręb 37 na których planowana jest budowa obiektu handlowo- usługowego – na czas nieokreślony, 2) lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. [...] – droga gminna klasy Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ew. [...] obręb [...], na których planowana jest budowa obiektu handlowo - usługowego - na czas określony do 31 grudnia 2018 r. (z możliwością przedłużenia w przypadku opóźnienia realizacji przekształcenia drogi z kategorii drogi gminnej na drogę krajową). W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, odnoszącego się do punktu 2 rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę w tym przedmiocie przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta R. po raz kolejny nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Organ I instancji przyjął, za opinią sporządzoną przez M. W., że proponowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym. Organ I instancji nie dał natomiast wiary opinii sporządzonej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w W. z czerwca 2010 r. uznając ją za wewnętrznie sprzeczną. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy planowany przez skarżących zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo i czy istnieją podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na jego lokalizację. Wnioskodawcy oraz organ I instancji opierają swoje stanowiska na dwóch rozbieżnych opiniach, wobec czego nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie dopuszczalności lokalizacji zjazdu. Prawomocnym (od 10 września 2013 r.) wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. III SA/Łd 440/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu, wskazując na uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, Sąd stwierdził przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego poprzez brak należytego zebrania i oceny materiału dowodowego. Planowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego na drogę gminną klasy Z (zbiorczą). Obowiązkiem organów obu instancji było w takim wypadku dokonanie analizy wniosku pod kątem wymagań stawianym zjazdom publicznym przez ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie planowanej inwestycji. Organ odwoławczy od takiej oceny się uchylił, wskazując na sprzeczność opinii. W ten sposób Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie rozstrzygnęło merytorycznie sprawy pod kątem wymagań stawianych zjazdom publicznym przez ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie planowanej przez skarżących inwestycji. Opinie biegłych, jak każdy inny dowód w postępowaniu podlegają ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek stwierdzić, czy wnioskowany zjazd publiczny znajduje się w obrębie oddziaływania skrzyżowania oraz czy jego lokalizacja może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli rzeczywiście planowana jest modernizacja ul. [...], to na podstawie dokumentacji projektowej organ winien przeanalizować usytuowanie wnioskowanego przez skarżących zjazdu pod kątem organizacji przyszłego ruchu drogowego w tym rejonie. Sąd nakazał także odniesienie się do podnoszonej przez skarżących okoliczności, że planowany przez nich zjazd ma być wyłącznie dojazdem po dodatkowym pasie ruchu do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. [...], natomiast wyjazd z tych nieruchomości odbywał się będzie zjazdem z ulicy [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. [...] - droga gminna klasy Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. [...] w obrębie [...] m. R. W uzasadnieniu wskazano na uzupełnienie materiału sprawy o nadesłaną przez wnioskodawców opinię w sprawie lokalizacji sporządzoną 2 października 2013r. przez L. S., instruktora BRD i biegłego w zakresie budowy dróg i inżynierii ruchu, a także o materiały uzyskane na inicjatywy Kolegium: - odpowiedź Prezydenta Miasta R. na zarzuty wnioskodawców zawarte w piśmie z [...].10. 2013 r. i nadesłaną przy niej opinię przygotowana przez Z. B.; - pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2013 r. wskazujące na kolizję planowanego zjazdu z lokalizacją oznakowania autostrady A1; - pismo Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2013 r. informujące o wydaniu decyzji [...] zezwalającej na realizację inwestycji polegającej na budowie węzła "R.", zgodnie z którą działki nr [...], na których wnioskodawcy zaplanowali zjazd, podlegają ograniczeniu w korzystaniu poprzez przebudowę ronda; - pismo Starosty R. z [...] dnia 2013 jako organu właściwego w sprawie organizacji ruchu oceniające, że planowany zjazd nie narusza zasad bezpieczeństwa; - pismo GDDKiA Oddział w Łodzi z [...] stycznia 2014 r. Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie planowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego. Ul. [...], zgodnie z uchwałą Nr 111/16/10 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2011 r. Nr 12, poz. 110), jest obecnie zaliczona do dróg klasy Z. Dla terenu objętego wnioskiem o lokalizację zjazdu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr 111/30/2002 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska (Dz. Urz. Woj. Łódzk. Nr 4, poz. 39), zgodnie z którym pas drogowy ul. [...] oznaczony symbolem 2K stanowi fragment obwodnicy miasta R. (jako odcinek przyszłej drogi krajowej). Wskazując, że w sprawie zasadniczą kwestią jest, czy planowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo, Kolegium opisało stanowiska przedstawione w złożonych do sprawy opiniach i zawarte w nich konkurencyjne wnioski. Stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Dokonując oceny opinii wraz z ich uzupełnieniami, w konfrontacji z pozostałymi dowodami Kolegium uznało, iż lokalizacja przedmiotowego zjazdu znajduje się w rejonie oddziaływania skrzyżowania typu rondo, co powoduje iż usytuowanie zjazdu będzie zagrażało bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Oceny możliwości lokalizacji zjazdu należy dokonać nie tylko przez pryzmat obecnej kwalifikacji i oznakowania drogi, ale także trzeba mieć na uwadze to, iż została ona zaprojektowana i wybudowana jako droga kategorii G i są daleko zaawansowane prace związane z jej przebudową (decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] i stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Za przekonującą w związku z tym Kolegium uznało ostatnią z opracowanych w sprawie opinii, sporządzoną przez mgr inż. Z. B. Na jej podstawie za obszar oddziaływania skrzyżowania należy uznać odcinek drogi od miejsca lokalizacji znaku ograniczenia prędkości (198 m od skrzyżowania) z 90 km/h do 70 km/h, zgodnie z Wytycznymi Projektowania Skrzyżowań, wprowadzonymi do stosowania zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2001 r. O zasięgu obszaru oddziaływania skrzyżowania decydują znaki drogowe, ograniczające prędkość, ustawione przez zarządzającego ruchem na przedmiotowej drodze. Miejsce lokalizacji przedmiotowego zjazdu znajduje się poza obszarem zabudowanym, dopuszczalna prędkość na takim terenie wynosi 90 km/h, ograniczona jednak została do 70 km/h oraz później do 50 km/h, z uwagi na skrzyżowanie typu rondo, co dobitnie świadczy, że wymienione znaki ustawiono z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego i tym samym wyznaczają one zasięg oddziaływania skrzyżowania. Dla udokumentowania tezy, że wnioskowany zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania biegły L. S. ustalił, że długość odcinków zwalniania i akumulacji wynosi łącznie 80 m. Przyjął tym samym prędkość miarodajną w wymiarze Vm = 80 km/h. Tymczasem w założeniach projektowych, w oparciu o które wybudowana została ta droga przyjęto Vm = 90 km/h i dlatego suma odcinków zwalniania i akumulacji wynosi 100 m, zatem wnioskowany zjazd usytuowany w odległości 90,50 m znajduje się ponad wszelką wątpliwość w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Odnosząc się do dopuszczalności stosowania w sprawie wytycznych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Kolegium wskazano, że jakkolwiek nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to można się nimi posiłkować definiując pojęcia niezdefiniowane w aktach prawnych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 685/12 "generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości wskazówkami interpretacyjnymi organów, zwłaszcza organów centralnych". W Wytycznych Projektowania Skrzyżowań, wprowadzonych do stosowania zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 w pkt 2.1.2 określono, że "obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje określony w punkcie 2.1.1. obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinek, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnienie lub przyspieszenie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) -jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Długość odcinków opóźniania i przyspieszania określa § 66-69 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Zgodnie z wytycznymi zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie: zmian w charakterystyce potoków ruchu (odstępy między pojazdami, prędkości i ich dyspersja, ruch kolumnowy), celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi (ograniczeniami prędkości, wyprzedzania), oddziaływania na sąsiednie skrzyżowania lub synchronizacji ich pracy. W ocenie Kolegium oznakowanie, które zastosowano w obszarze ronda oddziałuje w sposób znaczący na organizację ruchu i umożliwia kierowcom prawidłowe zachowanie na dojeździe do skrzyżowania, tj. w obszarze, który należy zaliczyć do obszaru oddziaływania skrzyżowania. Wniosku tego nie zmienia fakt, że zjazd miałby być wyłącznie dojazdem po dodatkowym pasie ruchu do nieruchomości skarżących. Nadto, zgodnie z opinią Z. B., lokalizacja zjazdu po wewnętrznej stronie łuku ogranicza widoczność dla pojazdów dojeżdżających do ronda. Deklarowany w opiniach innych autorów (M. W.) brak przeszkód dla lokalizacji tymczasowego zjazdu z ulicy [...], odnosił się do bieżących rozwiązań komunikacyjnych. Stan przedstawiony przez biegłego L. K. dotyczył natomiast porównania z rozwiązaniami komunikacyjnymi funkcjonującymi w Warszawie i w Częstochowie, które pod względem faktycznym zasadniczo się różnią, albowiem zarówno w Warszawie jak i w Częstochowie mamy do czynienia z drogą dojazdową z trzema pasami ruchu dla każdej jezdni i oddzieleniem obydwu jezdni pasem zieleni, natomiast ulica [...] jest drogą o jednej jezdni dwukierunkowej z jednym pasem ruchu w kierunku jazdy. Stąd niezmiernie ważne jest obecne ukształtowanie pasa drogowego z utwardzonym poboczem szerokości 2 m po obydwóch stronach jezdni plus dodatkowo obustronne pobocze nieutwardzone o szerokości 0,5 m, co daje możliwość awaryjnego zatrzymania się pojazdu na poboczu oraz lokalizowania pionowych znaków w widocznym miejscu. Rekomendowanie zatem przez biegłych powołanych przez stronę skarżącą rozwiązań, skutkiem których droga na odcinku ponad 200 m zostanie pozbawiona 2- metrowego pobocza, uniemożliwiając awaryjne zatrzymanie i lokowanie znaków pionowych w sposób gwarantujący widoczność dla wszystkich uczestników ruchu drogowego jest w ocenie Kolegium sprzeczne z zasadami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Także stanowisko Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r. odnosi się do stanu aktualnego i oznacza, że w obecnym kształcie i przy obecnym funkcjonowaniu ulicy wariant taki możliwy byłby do zrealizowania. O kształcie zaś organizacji ruchu, po przekazaniu tego odcinka drogi w zarząd GDDKiA i wybudowaniu autostrady decydowała będzie GDDKiA (projekt przyszłej organizacji ruchu na tym odcinku ulicy [...] został załączony do wniosku o wydanie decyzji na podstawie specustawy drogowej). Kolegium zwróciło także uwagę na skutki wynikające z decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku węzeł "[...]" z wyłączeniem węzła "[...]" od węzła "[...]" wraz z węzłem od km 376+000 do km 392+720 - odcinek C. Mając na uwadze wyjaśnienia GDDKiA oraz nadesłane przy piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. dokumenty SKO stwierdziło, że wbrew argumentacji skarżących (m.in. pismo z dnia 12 lutego 2014 r.) wnioskowany przez inwestora zjazd koliduje z lokalizacją planowanego oznakowania dojazdu do autostrady [...] (wjazd na węzeł "[...]). Zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (oraz projektem wykonawczym), tablica kierunkowa E-1 ma być usytuowana na działce nr ewid. [...] — w miejscu wnioskowanego wjazdu. Na działce nr ewid. [...] planowane jest natomiast usytuowanie znaku zmiennej treści informującego kierujących np. o trudnych warunkach ruchu na autostradzie lub o zamknięciu odcinka autostrady ze względu na wypadek drogowy. Lokalizacja zatem zjazdu publicznego w obszarze objętym postępowaniem Wojewody Łódzkiego kolidowałaby z planami inwestycji drogowej prowadzonej przez GDDKiA. Nie bez znaczenia jest też, że z ulicy [...] nie wydano żadnej zgody na lokalizację stałego zjazdu. Takiego charakteru w szczególności nie ma układ służący komunikacji na nieruchomość firmy "[...] Sp. z o.o." Jako niezasadny Kolegium oceniło także argument stron, odnoszący się postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 5 planu przyjęto dojazd do terenu (dotyczy obszaru o powierzchni ok. 173 ha) z zaprojektowanej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 2K. Oznacza to że dojazd do całego terenu objętego planem ma być realizowany poprzez drogę 2K. Pełne skomunikowanie tak rozległego terenu wymagało budowy wielu dróg (poza drogą 2K) i inwestycje te zostały już przez Miasto Radomsko zrealizowane w postaci dróg [...], zapewniając tym samym dostęp nieruchomościom usytuowanym w obszarze objętym planem, do dróg publicznych poprzez urządzone na nich zjazdy. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych polegające na przyjęciu, iż objęty wnioskiem skarżących zjazd z ul. [...] będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a w konsekwencji uznanie, iż odmowa lokalizacji przedmiotowego zjazdu była zasadna, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z opinii Instytutu Dróg i Mostów oraz z opinii Uniwersytetu Warmińsko- Mazurskiego w Olsztynie wynika, iż przedmiotowy zjazd został zaprojektowany poza obszarem oddziaływania skrzyżowania, a zatem nie było podstaw dla odmowy lokalizacji zjazdu. Strona wskazała również na naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy przeprowadzenie rozprawy było niezbędne ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych w drodze ich konfrontacji oraz umożliwienia stronie zadawania im pytań oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę przesłuchania biegłych, oraz pominięcia korzystnych dowodów i okoliczności dla strony, podczas gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym winien podjąć wszelkie czynności celem prawidłowego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie skarżących naruszono również art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na arbitralnym uznaniu, iż jedyną wiarygodną opinią złożoną do sprawy jest opinia mgr inż. Z. B., bez wyjaśnienia odmowy wiarygodności pozostałym opiniom, oraz poczynieniu ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz brak jakiejkolwiek dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia i dbałości o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy, który ujawnia się m.in. w: odmowie przeprowadzenia konfrontacji biegłych oraz przyznaniu prymatu opinii sporządzonej przez mgr inż. Z. B., który uzyskał uprawnienia audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego dopiero w zeszłym roku, nad opiniami wyspecjalizowanych instytucji takich jak Instytut Badawczy Dróg i Mostów, w imieniu którego opinie sporządzał mgr inż. L. K., posiadający wieloletnie doświadczenie w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a uprawnienia audytora BDR posiada od ponad 10 lat, a także opinii Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Wydziału Nauk Technicznych Katedry Geotechniki i Budownictwa Drogowego, w imieniu którego opinię sporządzał dr inż. L. S., wykładowca w dziedzinie budowy i eksploatacji dróg, instruktor BDR oraz biegły sądowy w zakresie budowy dróg i inżynierii ruchu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji. Jednocześnie wskazano, co nie było podniesione w zaskarżonej decyzji, że kwestią przesądzającą o tym, iż z ulicy [...] w R. nie można lokalizować zjazdów, są przepisy prawa miejscowego, które tego wprost zabraniają. W § 23 ust. 2 uchwały nr XXXVI/308/13 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomsko w rejonie ulic: [...], do północnej granicy miasta i trasy [...] ( Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2013 r. , poz. 2220) wprowadzono zakaz realizacji zjazdów dla drogi publicznej klasy głównej , oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KD-G (ul. [...]). Informacja o tym została wprawdzie nadesłana do SKO w dniu 26 lutego 2014 r. drogą elektroniczną, ale skład orzekający wyznaczony do załatwienia sprawy nie miał wiedzy o nowych przepisach prawa miejscowego. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na wniesienie przez W. K. skargi na uchwałę nr XXXVI/308/13 Rady Miejskiej w R. z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie ulic: [...], do północnej granicy miasta i trasy [...]. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni zastosowało do wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2013 r. III SA/Łd 440/13. Stan sprawy został należycie zbadany, wyjaśniony i oceniony, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. nr 19 , poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm., dalej rozporządzenie). Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. zarządca drogi, w drodze decyzji wyraża zgodę na budowę zjazdu, przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, a ponadto w art. 29 ust. 4 użyte zostało sformułowanie "może odmówić", co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a. wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Interes społeczny w tym wypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie zawsze przeważa nad indywidualnym interesem strony. Organ był zatem zobowiązany po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy do dokonania oceny, czy planowany zjazd, przy uwzględnieniu przyszłych inwestycji drogowych, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jedną z podstawowych zasad, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Równocześnie w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia określono, że "droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pktu 1 i 2 , a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z (zbiorcze) należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę." Także na drodze klasy G, a taką klasę docelowo ma mieć ul. [...] i jako taka została zaprojektowana i wybudowana, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. I OSK 89/10, w § 113 ust. 7 rozporządzenia wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji Sąd I instancji wyjaśnił zakres sądowej kontroli takich decyzji i stwierdził, że decyzji Kolegium nie można postawić zarzutu dowolności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bardzo obszerny. Organ materiał ten przedstawił i ocenił, podając argumenty przemawiające za uznaniem wiarygodności określonej opinii i za odmówieniem takiej wiarygodności opiniom pozostałym. Brak podstaw do zakwestionowania oceny Kolegium, które uznało, że są powody do uznania, że lokalizacja zjazdu (usytuowany 90,5 m od skrzyżowania) znajduje się w sferze oddziaływania skrzyżowania typu rondo. Także w ocenie Sądu I instancji, przekonujące jest stanowisko mgr inż. Z. B., że za obszar oddziaływania skrzyżowania należy uznać odcinek drogi od miejsca lokalizacji znaku ograniczenia prędkości (198 m. od skrzyżowania ) z 90 km/h do 70 km/h, zgodnie z Wytycznymi Projektowania Skrzyżowań, wprowadzonymi do stosowania zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 r. O zasięgu oddziaływania skrzyżowania stanowią znaki drogowe ograniczające prędkość, ustawione przez zarządzającego ruchem. Argumentacja, że miejsce przedmiotowego zjazdu znajduje się poza obszarem zabudowanym, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 90 km/h i ograniczona została do 70 km/h, a następnie do 50 km/h z uwagi na skrzyżowanie typu rondo, co świadczy o tym, że znaki ustawiono mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego i tym samym wyznaczają one zasięg oddziaływania skrzyżowania, jest logiczna i przekonująca, a także mieści się w potocznym znaczeniu określenia "oddziaływać" (oddziaływać – wywrzeć wpływ na kogo lub na co, podziałać w jakiś sposób, odbić się na kim, na czym, wycisnąć piętno. – Mały słownik języka polskiego PWN 1969). Przekonujące jest także stanowisko, że ocena warunków bezpieczeństwa ruchu w docelowym układzie komunikacyjnym po zakończeniu budowy węzła "[...]" autostrady [...] nie jest w chwili obecnej w pełni możliwa. Dopiero analiza zwiększonego natężenia ruchu pozwoliłaby na określenie rzeczywistego wpływu budowy spornego zjazdu na poziom bezpieczeństwa i płynność ruchu. Dlatego kategoryczne wnioski, że wybudowanie zjazdu nie wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa wydają się mniej przekonujące. Sąd I instancji zgodził się przy tym, że wytyczne GDDKiA nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, ale stanowią one element stanu faktycznego sprawy, jeżeli według parametrów i reguł w nich określonych realizowane są bieżące inwestycje drogowe. Tak jak wskazał NSA w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. I OSK 685/12, organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną może posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości wskazówkami interpretacyjnymi organów, zwłaszcza organów centralnych. Biorąc pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawnej i potrzebę uwzględnienia szeregu danych i pojęć o charakterze technicznym jest to w ocenie Sądu I instancji w pełni uzasadnione. Dlatego odwołanie się do Wytycznych Projektowania Skrzyżowań wprowadzonych do stosowania zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] czerwca 2001 r., które określają co należy brać pod uwagę przy określaniu zasięgu oddziaływania skrzyżowania, nie stanowi naruszenia prawa. Przekonująco i prawidłowo uzasadnione jest także w ocenie Sądu I instancji stanowisko Kolegium odnoszące się do lokalizacji zjazdu służącego jedynie dojazdowi do działek po odrębnym pasie zjazdu, a także do stanowiska Starosty R. Okoliczność, że w przewidywalnej przyszłości o organizacji ruchu na tym odcinku drogi będzie decydował GDDKiA, przemawia za tym aby decyzje trwale wpływające na organizację ruchu podejmować ze szczególną ostrożnością. W ocenie Sądu I instancji w sprawie trafnie także uwzględniono skutki wynikające z decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku węzeł "[...]" z wyłączeniem węzła do węzła "[...]" wraz z węzłem od km 376 +000 do km 391 +720 wraz z infrastrukturą – odcinek C. Decyzja ta rozstrzyga nie tylko o lokalizacji autostrady ale także o pozwoleniu budowlanym i zatwierdza projekt budowlany. Zgodnie zaś z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu na działce nr 22/2 w miejscu projektowanego zjazdu znajdować ma się tablica kierunkowa E-1, a na działce [...] planowane jest usytuowanie znaku zmiennej treści z informacjami dla kierujących. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że istotne znaczenie w sprawie ma zmiana przepisów prawa miejscowego w związku z uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomsko (...). Przepis § 23 ust. 2 uchwały wprowadza zakaz realizacji zjazdów dla drogi publicznej klasy głównej – oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KD-G ( ul. [...]). W skardze kasacyjnej W. K. oraz M. K. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono też o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji słusznie przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy przeprowadzenie rozprawy było niezbędne ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych w drodze ich konfrontacji oraz umożliwienia stronie zadawania im pytań, zwłaszcza, że złożone do sprawy opinie biegłych były sprzeczne ze sobą, a organy obu instancji nie potrafiły uzasadnić przyczyn uznania za wiarygodną tylko jednej z opinii; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 78 i 79 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy, podczas gdy: - dotychczas nie zostały rozpatrzone we właściwy i kompleksowy sposób opinie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów (dalej IBDiM) w Warszawie oraz Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Wydziału Nauk Technicznych Katedry Geotechniki i Budownictwa Drogowego (dalej UWM), w szczególności organ nie dokonał oceny czy są one rzeczowo i przekonywująco uzasadnione, - organ nie przeprowadził również rzetelnej oceny złożonych do sprawy ekspertyz, opierając się wyłącznie na uwagach jednego z biegłych, - organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanych w toku postępowania uwag skarżącego co do zebranego materiału dowodowego, - organ nie uwzględnił interesu strony, jak i słusznego interesu obywateli, gdyż w razie zorganizowania ruchu do punktu obsługi wyłącznie po ulicy [...] zwiększy się ruch na rondzie, a tym samym zwiększy potencjalne zagrożenie w ruchu drogowym, natomiast w przypadku braku realizacji inwestycji punktu obsługi podróżnych (stacja benzynowa, restauracja, hotel) nie dojdzie do powstania nowych miejsc pracy, nie będzie wpływu z podatków, nie zostanie zapewniona dostateczna obsługa podróżnych, co przyczyni się do negatywnej promocji Miasta, - organ nie dokonał rzetelnej oceny stanowiska obecnego zarządcy drogi ulicy [...], odmawiając mu słuszności tylko z tego powodu, że w przyszłości droga ta nie będzie pod jego zarządem, podczas gdy Starosta R. przy wydawaniu swojej oceny uwzględnił docelowy układ skomunikowania ulicy [...] z autostradą [...] i nie widział przeciwwskazań do lokalizacji zjazdu, co oznacza, że organ winien merytorycznie odnieść się do jego stanowiska, - organ nie przeprowadził wnioskowanej przez skarżących rozprawy z udziałem biegłych celem ich konfrontacji i w konsekwencji uniemożliwił stronie zadawanie biegłym pytań, podczas gdy dopuszczenie tego dowodu miało istotne znacznie dla wyjaśnienia rozbieżności w opiniach, a tym samym prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ w sposób swobodny dokonał oceny materiału dowodowego sprawy, podczas gdy przeprowadzona przez organ ocena jest całkowicie dowolna, miejscami nielogiczna i nie poparta żadnymi zasadnymi argumentami, w szczególności: - organ dowolnie przyjął, że wyłącznie opinia biegłego Z. B. jest wiarygodna i skutecznie podważa wnioski i argumentację zawartą w opiniach IBDiM oraz UWM (podnoszenie, iż wnioski z tych opinii są błędne, gdyż w opinii Z. B. ustalono odmiennie, nie stanowi oceny tych opinii), - organ dowolnie przyjął, że obszar oddziaływania skrzyżowania należy oceniać wyłącznie w oparciu o odcinek wyznaczony znakami ograniczenia prędkości przed skrzyżowaniem, podczas gdy ustawodawca celowo nie wprowadził definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, które winno być oceniane zawsze indywidualnie na podstawie warunków panujących w danym miejscu i przy uwzględnieniu również szeregu innych niż stopniowanie prędkości okoliczności, nadto w niniejszej sprawie znaki ograniczenia prędkości zostały ustawione nieprawidłowo, - organ dowolnie przyjął, iż prędkość projektowa odpowiada wartości prędkości miarodajnej, wskutek czego błędnie ocenił przyjęte w opinii UWM założenia co do określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania, - organ dowolnie przyjął, iż wybudowanie dodatkowego pasa wyłączenia spowoduje zwiększenie zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego z uwagi na pozbawienie jezdni pobocza na tym odcinku i uniemożliwi awaryjne zatrzymanie pojazdu, podczas gdy oczywistym i nie wymagającym wiedzy specjalnej jest, że dany pojazd w razie jakiejkolwiek awarii, mając w pobliżu punkt obsługi podróżnych zatrzyma się w dużo bezpieczniejszy sposób na stacji benzynowej, a także uzyska potrzebną mu pomoc, niż na poboczu, - organ dowolnie i sprzecznie z własną argumentacją przyjął, iż wcześniejsza zgoda na lokalizację zjazdu tymczasowego była prawidłowa (nie w obszarze oddziaływania skrzyżowania), skoro obszar oddziaływania skrzyżowania obecnie ustalił w oparciu o odcinek wyznaczony znakami ograniczenia prędkości przed skrzyżowaniem, a ten od momentu wybudowania skrzyżowania nie uległ zmianie, - organ dowolnie przyjął, że nieruchomość skarżących ma wystarczający i bezpieczny dostęp do drogi publicznej z ul. [...], gdyż brak wjazdu na przedmiotową nieruchomość od ulicy [...] podwoi ruch pojazdów na niej obsługiwanych bezpośrednio na samym rondzie, znacznie zwiększając potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, - organ dowolnie przyjął, iż lokalizacja przedmiotowego zjazdu będzie kolidować z realizacją inwestycji GDDKiA w postaci budowy węzła "[...]", gdyż przesunięcie znaku drogowego o jeden metr nie oznacza uniemożliwienia realizacji jakiejkolwiek inwestycji, jak i pozostanie bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ II instancji w sposób prawidłowy i budzący zaufanie obywateli do władzy przeprowadził postępowanie odwoławcze oraz prawidłowo ocenił decyzję organu I instancji, podczas gdy całe postępowanie organów obu instancji budzi wiele zastrzeżeń co do swojej rzetelności, bezstronności, działania w interesie ogółu, zgodnego z prawem prowadzenia postępowania, zwłaszcza w zakresie: - powołania przez organ I instancji biegłego poza postępowaniem i mające na celu umniejszenie znaczenia opinii skarżących, poprzez określenie jego opinii mianem opinii biegłego, natomiast opinii przedłożonych przez skarżących jako prywatnych, - oparcia decyzji organów obu instancji wyłącznie na jednej opinii biegłego – Z. B. (opinia M. W. nie została uznana przez organy za wiarygodną, o czym świadczy brak powoływania się na jej treść w uzasadnieniu decyzji), podczas gdy w sprawie nie zostały podważone dwie inne opinie biegłych, które przeczą ustaleniom Z. B., a które zostały wydane przez dużo bardziej doświadczone podmioty, - odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skarżącym z uwagi na jego rzekome położenie w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy organy nie widziały żadnych przeciwwskazań i zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego na zezwolenie na lokalizację zjazdu dla innego podmiotu - PORT R. w obszarze samego skrzyżowania, - twierdzenia o tymczasowości zgody na lokalizację zjazdu dla PORTU R. w obszarze skrzyżowania, pomimo braku zakreślenia w decyzji terminu, do którego bezpośredni zjazd z ronda ma istnieć i wielokrotnego wskazywania przez organ I instancji nowego terminu rzekomego zamknięcia zjazdu, podczas gdy bezpośredni zjazd z ronda nadal funkcjonuje, pomimo wybudowania ulicy [...], zapewniającej drugi dostęp do nieruchomości PORTU R., oprócz zjazdu z ronda, - zainicjowania w toku niniejszego postępowania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie wprowadzenia całkowitego zakazu lokalizacji zjazdów z ulicy [...], pomimo nieważności takiego zapisu z mocy prawa, celem utrudnienia uzyskania zezwolenia przez skarżących, - celowego przedłużania postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego, prowadzące do wielokrotnego uchylania decyzji organów obu instancji i ponownego rozpatrywania sprawy, w oczekiwaniu na nowe argumenty w sprawie w postaci rozpoczęcia i zaawansowania realizacji inwestycji budowy węzła R., 5. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania, które wynikały z uprzednio wydanego wyroku WSA w Łodzi w postępowaniu o sygn. akt III SA/Łd 440/13, w zakresie w jakim Sąd nakazał organowi orzekającemu skonfrontowanie ekspertyz. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja organu została wydana w granicach uznania administracyjnego i dokonaniu jej oceny w ograniczonym uznaniowością zakresie, podczas gdy stwierdzenie, iż objęty wnioskiem skarżących zjazd z ul. [...] będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania wyłącza uznaniowość organu i zobowiązuje go do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, a w konsekwencji przeprowadzenie przez WSA w Łodzi wadliwej oceny legalności działania organu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z niewiadomych przyczyn organ oparł się na opinii Z. B., który swoje obliczenia poczynił dla drogi klasy G, zupełnie pomijając okoliczność, iż ulica [...] należy do dróg kategorii Z. Co więcej, biegły dla potrzeb określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania posłużył się prędkością projektową dla drogi klasy G - 90km/h, ale dla tych samych potrzeb prędkość tę jako mającą znaczenie dla stopniowania prędkości w obszarze oddziaływania ronda określił już na poziomie 70 km/h. Organ nie wyjaśnił tej niekonsekwencji. Wskazano, że umknęło uwadze zarówno organu jak i Sądu I instancji, że dodatkowy pas wyłączenia będzie się rozpoczynał w odległości 200-300 metrów przed zjazdem, co jest dość istotną okolicznością, skoro zjazd nie będzie odbywał się bezpośrednio z drogi, ale z dodatkowego pasa utworzonego w tym celu. Stąd też jakiekolwiek manewry pojazdów skręcających na nieruchomość skarżących będą się rozpoczynały około 400 m od ronda. Wyłącza to – w ocenie skarżących kasacyjnie – możliwość uznania, że takie usytuowanie zjazdu znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Wskazano, że przedmiotowy zjazd został zaprojektowany w odległości 90,5 m od ronda. Oznacza to, że zarówno z jednej, jak i z drugiej opinii wynika, że projektowany zjazd nie będzie znajdował się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Podniesiono, że lokalizacja zjazdu nie będzie mieć żadnego wpływu na możliwość zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z planowaną inwestycją drogową. Odnosząc się natomiast do działki [...] wskazano, że projektowany zjazd obejmuje tylko i wyłącznie końcową część tej działki (de facto wcale nie bezpośrednio, skoro zaprojektowano dodatkowy pas wyłączenia), co nie powinno wpłynąć na realizację przyjętych przez GDDKiA założeń. W odniesieniu do projektowanej lokalizacji znaku E-1 na tej działce, w miejscu przedmiotowego zjazdu, wskazano, że projektowany zjazd ma mieć szerokość 3 m, nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by tablica przeddrogowskazowa, jaką jest tablica E-1, była umieszczona tuż za projektowanym zjazdem, skoro lokalizacja tablicy i tak została ustalona w oparciu o przesłanki dopuszczające jej lokalizację w odległości bliższej niż 100 m od skrzyżowania. Wskazano, że z inicjatywy organu I instancji, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wprowadzony generalny zakaz lokalizacji zjazdów z ulicy [...] (§ 23 ust. 2 uchwały nr XXXVI/308/13 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 6 marca 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomsko w rejonie ulic: [...], Odległej, do północnej granicy miasta i trasy [...]). Tymczasem zapis taki jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż narusza zasady sporządzenia planu poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej – uprawnienia wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdów publicznych zostały bowiem przyznane wyłącznie zarządcy drogi do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie daje podstaw do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie skonfrontowania ekspertyz. Strona skarżąca wadliwie interpretuje zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. III SA/Łd 440/13 stwierdzenie, że obowiązkiem organu było skonfrontowanie ekspertyz, rozumiejąc je jako zalecenie przeprowadzenia konfrontacji z udziałem biegłych, będących autorami ekspertyz. Tymczasem z uzasadnienia prawomocnego wyroku wydanego w sprawie wynika jedynie, że na ówczesnym etapie sprawy Kolegium utrzymując decyzję odmowną w mocy, stwierdziło, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie dopuszczalności lokalizacji zjazdu, albowiem złożone w sprawie opinie są rozbieżne, przy czym opinii tych nie oceniło zgodnie z art. 80 k.p.a.. Wobec takiego stanowiska organu właściwego do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zarzucił, że jest ono w istocie uchyleniem się od oceny materiału dowodowego. Sprzeczność dowodów zebranych w sprawie nakłada na organ prowadzący postępowania obowiązek ich oceny pod względem miarodajności i wiarygodności. Z żadnej części uzasadnienia wyroku sygn. III SA/Łd 440/13 nie wynika, aby obowiązek konfrontacji łączył się z obowiązkiem konfrontacji autorów sporządzonych opinii. Oczywiście nie była ona wykluczona, taki środek dowodowy nie jest jednak bezpośrednio przewidziany w k.p.a. W rozdziale regulującym dowody w postępowaniu administracyjnym przewidziano natomiast odpowiednie stosowanie do biegłych przepisów dotyczących przesłuchania świadków, co powala przyjąć, że możliwe jest przesłuchanie biegłego. Zaniechanie takiego przesłuchania nie może jednak być w niniejszej sprawie uznane za naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem w prawomocnym wyroku sąd nie zobowiązał do przesłuchania biegłych czy przeprowadzenia rozprawy z ich udziałem, natomiast niewątpliwie zobowiązał organ do oceny sporządzonych opinii. Kolejny z zarzutów odnoszących się do prawa procesowego dotyczy art. 89 § 2 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organ powinien przeprowadzić rozprawę gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W niniejszej sprawie nie ma miejsca wielość stron i sprzeczność ich interesów. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest stroną postępowania. Także podmioty publicznoprawne zobowiązane do utrzymania czy zarządzające drogami publicznymi nie mają w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast kwestia zasadności przeprowadzenia rozprawy w celu wysłuchania biegłych przy udziale stron została przez organ odwoławczy wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Kolegium wskazało, że w toku postępowania złożono do akt szereg opinii, wyrażających rozbieżne stanowiska, a słuchanie ich autorów nie jest konieczne dla oceny tych dowodów. Stanowisko to jest uprawnione, albowiem przeprowadzenie rozprawy w przypadkach przewidzianych w art. 89 § 2 k.p.a. mieści się w sferze swobody dowodowej organu. To organ gromadzi i ocenia materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, uchybienia w tym zakresie skutkują zaś ewentualnym przyjęciem przez sąd administracyjny, że dana okoliczność nie została udowodniona. Rozprawa nie jest dowodem w sprawie, lecz formą przeprowadzenia dowodów. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do naruszenia prawa procesowego konieczne zaś jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od ilości sprzecznych opinii i polemicznych stanowisk, to i tak w ostateczności ciężar dokonania oceny materiału spoczywał na organie administracji. Kwestią zasadniczą dla oceny prawidłowości postępowania dowodowego jest zatem raczej kompletność materiału i prawidłowość jego oceny, znajdująca wyraz w uzasadnieniu decyzji, a nie fakt prowadzenie rozprawy z udziałem stron i biegłych. Uzasadniając zarzut kasacyjny stwierdzono, że zaniechanie przeprowadzenia rozprawy skutkowało brakiem zrozumienia, skąd wzięły się rozbieżności w opiniach i co jest ich przyczyną. Umknęło jednak autorowi skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Gdy uzna ich udział osobisty za konieczny do wyjaśnienia sprawy, przeprowadza z ich udziałem rozprawę. Status biegłego w postępowaniu mają zatem osoby, do których organ zawrócił się o udzielenie wyjaśnień. Ze względu na swobodę środków dowodowych wynikającą z art. 75 k.p.a., organ winien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym rzecz jasna sporządzone na zlecenie stron opinie i ekspertyzy. Mają one charakter dokumentów, najczęściej prywatnych, ich autorzy nie mają jednak w prowadzonym postępowaniu statusu biegłego, który wiąże się ze stosowaniem chociażby art. 24 k.p.a. regulującym kwestie wyłączenia. Udział autorów prywatnych opinii w postępowaniu nie jest zatem możliwy w charakterze biegłych, nie są oni także stronami postępowania, ani też świadkami, albowiem nie dysponują wiedzą o okolicznościach sprawy, ale wiedzą fachową z jakiejś dziedziny. W tej sytuacji dowodem w sprawie jest dokument, a ocenie podlega jego treść. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej. Przepis art. 78 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, nie określono w skardze kasacyjnej w jakim zakresie został on naruszony. Nie określono też, jakiego dowodu, mimo żądania strony, organ nie przeprowadził. Jak wyżej wskazano, żądania przeprowadzenie rozprawy nie można kwalifikować jako żądania przeprowadzenia dowodu, rozprawa nie jest środkiem dowodowym, których dotyczy rozdział 4 w dziale II k.p.a. Nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że nie dokonał analizy zebranego materiału, w tym w szczególności przedłożonych opinii i ekspertyz. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono zarówno ich ustalenia, jak i określono z jakich powodów części z wniosków odmówiono miarodajności. Przyjęcie przy tym parametrów dla drogi kategorii G jest uprawnione i zgodne z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku III SA/Łd 440/13 wiążącym w sprawie. Oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu zalecono w nim dokonać z uwzględnieniem przyszłych inwestycji drogowych i przyszłego ruchu drogowego. Powołane przez organ przy weryfikacji przesłanek dopuszczalności lokalizacji zjazdu argumenty odnoszą się do założeń przyjmowanych w przedłożonych ekspertyzach, mają więc charakter merytoryczny. Stanowiska sprzyjające realizacji planowanego zjazdu przez skarżących bazują na przyjęciu, że zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co otwiera drogę do badania, czy nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego z innych względów. Zgodnie bowiem z § 113 ust. 7 rozporządzenia, zjazd nie może być zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu, w szczególności zaś w miejscach określonych przykładowo w pkt 1-5. Ziszczenie się jednego choćby ze szczególnych warunków określonych w § 113 ust. 7 pkt 1-5, wyklucza lokalizację, jest bowiem z definicji przypadkiem lokalizacji rodzącej zagrożenie. Z tego powodu polemika z oceną dowodów dokonaną przez organ odwoławczy nie jest skuteczna, o ile zasadza się na odmiennej wyjściowo tezie co do obszaru oddziaływania skrzyżowania. Zasadność ustalenia zakresu oddziaływania skrzyżowania będzie podlegać rozważeniu w związku ze zgłoszonymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. Bez znaczenia, ze względu na powód udzielonej odmowy, są także argumenty odnoszące się do wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Odmowa nie miała charakteru uznaniowego, lecz była oparta na przesłance wykluczającej lokalizację. Względy interesu społecznego, tworzenia miejsc pracy nie mogły odnieść skutku. Podobnie argumenty odwołujące się do skutków dla ruchu na ulicy[...] zjazd na tę ulicę nie były przedmiotem rozstrzygnięcia. Organy odniosły się także do zasad korzystania z ronda przez inny podmiot gospodarczy, chociaż kwestia ewentualnego istnienia innych zjazdów też nie mogła mieć rzeczowego znaczenia w sprawie. Istniejąca organizacja ruch i ustawione znaki w obszarze skrzyżowania są elementami stanu faktycznego, mogą być kwestionowane w odrębnych postępowaniach, natomiast w niniejszej sprawie organy nie miały podstaw, aby weryfikować prawidłowość przyjętej organizacji ruchu i ustawione oznakowanie. Dokonana ocena materiału dowodowego nie narusza art. 80 k.p.a., nie wskazano jaki materiał dowodowy został pominięty. Organ odwoławczy poddał rzeczowej analizie złożone ekspertyzy, wyjaśniając powody dla jakich uznał ich wiarygodność lub odmówił znaczenia w sprawie. Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia w przeprowadzonym postępowaniu zasady z art. 8 k.p.a. Odnosi się ona do sposobu procesowania organu, w powiązaniu z jego obowiązkami informacyjnymi względem stron. Decyzja zostały obszernie i rzeczowo uzasadnione. Kwestia przeprowadzenia opinii "poza postępowaniem" została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie. Jak już wyżej wyjaśniono, prawidłowo przedłożone przez stronę opinie zostały zakwalifikowane jako dokumenty prywatne, co zresztą nie miało dyskwalifikującego znaczenia dla dopuszczenia ich jako dowodu w sprawie. Kwestia skorzystania przez gminę z prawa do wszczęcia procedury planistycznej leży poza granicami sprawy, stronie legitymowanej służy odrębny środek prawny pod postacią skargi na akt prawa miejscowego. Podobnie w przypadku przewlekłości lub bezczynności przysługują odrębne środki prawne. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Nie znajduje przy tym potwierdzenia teza, że wydana przez organ odwoławczy decyzja podlegała kontroli przez Sąd I instancji jedynie w zakresie właściwym dla kontroli decyzji uznaniowych. Opisując podstawę prawną kontrolowanej decyzji Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności na art. 92 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym organ może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Stwierdzenie, że decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy nie jest nieuprawnione, było także przyjęte przez sąd w wiążącym w sprawie wyroku III SA/Łd 440/13. Nie jest także wadliwe stanowisko, że kryterium oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdu przewidzianym w warunkach technicznych są względy bezpieczeństwa ruchu. Prawidłowo także Sąd I instancji przyjął, powołując się na wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. I OSK 89/10, że zaistnienie jednej z okoliczności z § 113 ust. 7 pkt 1-5 skutkuje zakazem dopuszczenia lokalizacji zjazdu, są to bowiem miejsca, w których zawsze ma miejsce sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, co znosi konieczność badania stopnia rzeczywistego zagrożenia dla ruchu drogowego. Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji odnosi się merytorycznie do argumentów, w oparciu o które ustalono obszar oddziaływania skrzyżowania. Z tych względów nie można uznać, że Sąd I instancji zaniechał kontroli legalności decyzji w pełnym zakresie, ograniczając się jedynie do kontroli zachowania granic uznania administracyjnego. Powodem dla odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu było przyjęcie, że został on przewidziany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Jest to samodzielna podstawa do odmowy, określona w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zjazd publiczny nie może być zatem zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Przepisy rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie definiują tego obszaru, pozostawiając do decyzji właściwego organu każdorazowo w okolicznościach danej sprawy ustalenie, jakie są granice oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Jest to zwrot niedookreślony, ale odnoszący się ogólnie do kwestii bezpieczeństwa, ze względu na przepis § 113 ust. 7, zgodnie z którym zakaz lokalizacji dotyczy "miejsc zagrażających bezpieczeństwu". W sprawie chodzi zatem o oddziaływania skrzyżowania na bezpieczeństwo ruchu, a nie np. jego oddziaływanie na środowisko czy mieszkańców pobliskich domów. Inaczej mówiąc, ustalenie zakresu oddziaływania skrzyżowania winno odbyć się przy uwzględnieniu, jak określone skrzyżowanie oddziałuje na ruch pojazdów, jakie wprowadza, ze względów bezpieczeństwa, ograniczenia i reguły ruchu pojazdów. Są to nadto kwestie związane z wiedzą o charakterze technicznym i praktycznym. Z tych względów argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie świadczy o niedopuszczalnym zawężeniu zakresu kontroli i dokonaniu nieprawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego. Pierwszą kwestią jest dopuszczalność posłużenia się standardami nie mającymi waloru prawa powszechnie obowiązującego, ale odnoszącymi się do kwestii bezpieczeństwa ruchu i prawidłowego projektowania skrzyżowań, wprowadzonymi zarządzeniem GDDKiA z 12 czerwca 2001 r. Wytyczne dotyczące projektowania skrzyżowań zawierają parametry, uzasadnione wiedzą zawodową, wskazujące na konieczność zachowania określonych standardów i rozwiązań, nawiązując przy tym do parametrów określonych w rozporządzeniu regulującym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 66-69 rozporządzenia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy konkretyzacji w indywidualnej sprawie zakresu oddziaływania oznaczonego skrzyżowania zasadne jest posłużenie się standardami zawodowymi usystematyzowanymi i zaleconymi dla stosowania w odniesieniu właśnie do skrzyżowań, ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Jak wyżej podkreślano, ustalenie znaczenia niedookreślonego zwrotu "obszar oddziaływania skrzyżowania" nie jest kwestią interpretacji użytych w nim wyrażeń, ale ze względu na związek projektowania dróg, w tym skrzyżowań i węzłów, z fachową wiedzą inżynierską, wymaga w konkretnym przypadku odwołania się do tej wiedzy i przyjmowanych standardów. Z tego względu przyjęte do stosowania Wytyczne w jak najbardziej uprawniony sposób nadają się do zastosowania, nie jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ale jako źródło i uzasadnienie dla oceny, że w warunkach konkretnego skrzyżowania, jego oddziaływania na ruch drogowy w kontekście bezpieczeństwa rozciąga się w wyznaczonym obszarze. Z tego powodu przyjęcie przez organ odwoławczy za miarodajne dla określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania parametrów dotyczących ograniczenia prędkości na drodze w związku ze skrzyżowaniem, jest uprawnione i przekonujące. Akceptując stanowisko organu odwoławczego Sąd I instancji nie naruszył art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, jak też w konsekwencji art. 29 ust. 4 ustawy. Skoro w związku ze zbliżaniem się do skrzyżowania ustawiono na drodze znaki ograniczające prędkość, to oznacza, że w tym obszarze istnienie skrzyżowania ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu. W konsekwencji również wybór przez organ odwoławczy jako miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy tej z opinii, która opierała się na zobiektywizowanych kryteriach ustalenia obszaru oddziaływania danego (i każdego innego) skrzyżowania, nie został dokonany bez uzasadnienia i w sposób arbitralny. Zarzuty odnoszące się do kwalifikacji zawodowych autora mogą być podnoszone przed organami przyznającymi uprawnienia lub egzekwującymi odpowiedzialność dyscyplinarną i zawodową rzeczoznawców. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.