I OSK 2623/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 237/23 w sprawie ze skargi W.O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr N-I.7581.2.42.2022 w przedmiocie zwrotu udziałów w nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. II SA/Rz 237/23 po rozpoznaniu skargi W. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr N-I.7581.2.42.2022 w przedmiocie zwrotu udziałów w nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła Gmina Miasta R. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) poprzez orzeczenie wychodzące poza granice sprawy. Wskazano, że w obecnej formule obowiązującej od dnia 14.05.2019 r. o zwrot może samodzielnie wnioskować każdy z poprzednich właścicieli nieruchomości (jeżeli wywłaszczone były udziały) jak i każdy ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Jednocześnie art. 136 ust. 3b ugn stanowi, iż w przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Mamy tu więc do czynienia z wielością żądań, które łączy swoiste współuczestnictwo formalne. Znowelizowane brzmienie przepisu art. 136 ust. 3 ugn, według którego możliwe jest żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, każe przyjąć, iż każdy poprzedni współwłaściciel/spadkobierca działa w zakresie jedynie swojego interesu prawnego. 2. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez rozpatrzenie merytorycznie skargi skarżącego w całości zamiast rozpatrzenia jej merytorycznie tylko w zakresie dotyczącym udziału w wysokości 8/64 w wywłaszczonej nieruchomości i odrzucenia skargi w zakresie dotyczącym interesu prawnego pozostałych spadkobierców H. O. Skarżący W. O. jako jedyny ze spadkobierców H. wniósł skargę na ostateczną decyzję Wojewody Podkarpackiego. Zaskarżył on w całości tę decyzję, gdy tymczasem uczestnictwo spadkobierców poprzedniego właściciela w postępowaniu zwrotowym nie jest uczestnictwem jednolitym i każdy ze spadkobierców działa tylko w zakresie swojego interesu prawnego wyznaczonego własnym udziałem w spadku. Wprawdzie art. 136 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) nakazuje prowadzić jedno postępowanie administracyjne w razie zgłoszenia więcej niż jednego żądania zwrotu (w sytuacji gdy poprzedni właściciel zmarł w trakcie postępowania przepis ten należy zastosować w drodze analogii) to jednak skoro jest wielość żądań zwrotu z powodu wielości spadkobierców, nie sposób uznać, iż mamy tu do czynienia z uczestnictwem jednolitym. 3. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 28 kpa, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i art.136 ust 3b ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż jeden z wielu spadkobierców po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny do zaskarżenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine również w zakresie wykraczającym poza własny udział w spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości, podczas gdy każdy ze spadkobierców może działać w sprawie administracyjnej i sądowoadmiuistracyjnej tylko w zakresie własnego udziału w spadku po poprzednim właścicielu. 4. naruszenie. prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i art. 136 ust. 3b ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż jeden z wielu spadkobierców, po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny do zaskarżenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine również w zakresie wykraczającym poza własny udział w spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości, podczas gdy każdy ze spadkobierców może działać w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej tylko w zakresie własnego udziału w spadku po poprzednim właścicielu. 5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej UCov) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej uzugn), art. 136 ust. 7 ugn, art. 216 ust. 2 pkt 3: ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 UCov zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. 6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej UCov) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej uzugn), art. 136 ust. 7 ugn, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy ż dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 UCov zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. 7. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej ZmUCov), w zw. z art. 2 ust. 1 uzugn, polegające na błędnej wykładni w/w przepisów i uznaniu, że bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. 8. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej ZmUCov), w zw. z art. 2 ust. 1 uzugn, polegające na błędnej wykładni w/w przepisów i uznaniu, że bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Gmina Miasta R. zarzuca Sądowi pierwszej instancji przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania, w tym wyjście poza granice sprawy argumentując, że skargę do sądu administracyjnego złożył tylko jeden ze spadkobierców (W. O.), domagając się zwrotu wyłącznie przysługującego mu udziału (8/64) w nieruchomości. Mimo to, Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody w całości, orzekając także w zakresie udziałów pozostałych spadkobierców, którzy skargi nie wnieśli. Gmina argumentuje, że po nowelizacji przepisów w 2019 r. roszczenia spadkobierców o zwrot udziałów są odrębnymi sprawami i każdy działa tylko we własnym interesie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji powinien był rozpoznać skargę tylko, co do udziału W. O. , a w pozostałej części ją odrzucić z powodu braku legitymacji prawnej skarżącego. Kluczowe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędnego zastosowania art. 15zzr z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako: "ustawa covidowa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu z powodu pandemii, co sprawiło, że wniosek spadkobierców został złożony z zachowaniem terminu. Gmina kategorycznie się z tym nie zgadza, argumentując, że przepis art. 15zzr zawieszał wyłącznie terminy "prawa administracyjnego". Tymczasem, co Gmina szeroko uzasadnia odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny (mimo że dochodzone jest w trybie administracyjnym). Skoro termin ten jest terminem prawa cywilnego, ustawa covidowa nie miała do niego zastosowania, a wniosek był spóźniony. Gmina podniosła również, że nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 15zzr ustawy covidowej miał w sprawie zastosowanie, to Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie obliczył okres zawieszenia biegu terminu, przyjmując jego początek na dzień 14 marca 2020 r. Zdaniem Gminy, zawieszenie mogło nastąpić najwcześniej 31 marca 2020 r. (data wejścia w życie przepisu), a przy takim obliczeniu wnioski spadkobierców i tak byłyby spóźnione. Mając na uwadze powyższe, zasadnicze znaczenie w sprawie miało przesądzenie, czy termin do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019, poz. 801 – dalej jako: "ustawa zmieniająca") jest "terminem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego". Gmina uważa, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a więc terminy jego dochodzenia nie podlegają zawieszeniu na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny i szeroko omówiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2025 r. sygn. I OSK 1657/23 – którym oddalono skargę kasacyjną Gminy Miasto R. w innej sprawie zwrotowej. Podzielając konsekwentnie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku, ponownie należy wyjaśnić, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowana została zarówno problematyka cywilnoprawna, jak i administracyjnoprawna gospodarki nieruchomościami. Do problematyki cywilnoprawnej należy cała sfera regulacji dotyczących zasad i form prawnych gospodarowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast problematyka administracyjnoprawna zawiera się przede wszystkim w procedurach dotyczących podziałów nieruchomości, wywłaszczania, ustalania odszkodowania i zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Ta część regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w istocie administracyjnoprawny sposób kształtowania gospodarki nieruchomościami jako sfery o naturze cywilnoprawnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tej części określa zatem administracyjnoprawne sposoby oddziaływania na cywilnoprawną sferę nieruchomości (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, wyd/el). Skoro zatem procedura zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i jej warunki (w tym 20-letni termin) wynikają właśnie z tych administracyjnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to mieszczą się w pojęciu "przepisów prawa administracyjnego" z art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej. Przyjęcie, że termin do złożenia wniosku (art. 136 ust. 7 u.g.n.) był zawieszony (zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15zzr ust. 1) znajduje też uzasadnienie w ratio legis "przepisów covidowych". Zawieszenie miało umożliwić stronom postępowań administracyjnych dochodzenie swoich praw w okresie, w którym obowiązywały rygory związane z zagrożeniem epidemicznym (utrudniony kontakt z urzędami itp.). Argument, iż roszczenie o zwrot ma "charakter cywilny", nie wyłącza stosowania przepisów prawa administracyjnego w odniesieniu do terminu, który jest wprost usytuowany w reżimie prawa administracyjnego. Również kwestia zawieszenia biegu terminów pozostaje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta. W wyroku z dnia 18 maja 2022 r. sygn. I OSK 1776/21, a także w wyroku z 20 listopada 2024 r. sygn. I OSK 1502/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chociaż przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Sąd wskazał, że skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Zaakcentować trzeba, że obydwa wyroki dotyczą wniosków złożonych w dniu 23 lipca 2020 r. Jednocześnie podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OZ 700/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 725/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OZ 950/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GZ 318/20, z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OZ 2/21 oraz z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy. To wszystko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej pkt. 5 – 8 nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zakresu przysługującej W. O. legitymacji skargowej wskazać należy, że jak akcentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14 roszczenie byłego współwłaściciela o zwrot udziału to konstytucyjnie chronione "inne prawo majątkowe" (art. 64 ust. 1) o charakterze publicznoprawnym. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że skoro wywłaszczenie rozwiązało pierwotny stosunek współwłasności, to prawo każdego z byłych współwłaścicieli do żądania zwrotu jest w pełni autonomiczne i nie może być uzależnione od zgody pozostałych uprawnionych. Przyjąć należy, że autonomiczność roszczeń oznacza, że każdy były współwłaściciel ma odrębne i samodzielne prawo do żądania zwrotu wyłącznie swojego udziału, ponieważ wywłaszczenie zerwało pierwotny stosunek prawny (współwłasność) łączący go z pozostałymi. W praktyce wyraża się to tym, że jego wniosek nie wymaga zgody innych uprawnionych i nie może być zablokowany przez ich sprzeciw, bierność czy niemożność ich odnalezienia. W rozpoznawanej sprawie autonomiczny charakter roszczeń poszczególnych właścicieli doskonale obrazuje pkt I decyzji Starosty Tarnobrzeskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., gdzie w dziewięciu punktach wskazano podlegający zwrotowi na rzecz konkretnego wnioskodawcy udział. Niemniej jednak, nie można nie widzieć, że możliwość objęcia danej sprawy, w której występuje wiele stron, jednym postępowaniem zależy od zachodzących między ich prawami lub obowiązkami relacji. Jeżeli mają one charakter materialny (tj. wywodzą się z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy – współuczestnictwo materialne) to organ może prowadzić jedno postępowanie, kończąc je również jedną decyzją (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r. sygn. I OSK 1360/21). W badanej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna była korzystna dla wnioskodawców, jednak została zaskarżona przez Gminę Miasto R. . Na skutek złożonego przez Gminę odwołania Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda zakończył "sprawę administracyjną", jednak nie rozstrzygając jej merytorycznie, ale stwierdzając brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny organ odwoławczy swoją decyzją uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie ( por. B. Adamiak, i J. Borkowski, postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008 r., str. 287). Na skutek wniosku spadkobierców H. O. powstała jedna sprawa administracyjna i o jej umorzeniu orzekł Wojewoda Podkarpacki. W tej sytuacji zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że interes prawny i wynikająca z niego legitymacja skargowa W. O. uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że niesłusznie przekłada ona autonomiczny charakter roszczenia zwrotowego, na samą sprawę administracyjną. W związku z terminowym złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości przez kilku uprawnionych powstaje jedna niepodzielna sprawa administracyjna, w której prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne. Taka sytuacja ma miejsce w badanym przypadku, gdzie wszyscy następcy prawni zwrócili się jednym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, to zakwestionowanie tego rozstrzygnięcia, przez któregokolwiek z wnioskodawców dotyczy wszystkich zainteresowanych. Odnosząc się do pisma procesowego Gminy Miasto R. z dnia 9 października 2025 r. wskazać trzeba, że wyroki z dnia 15 maja 2024 r. sygn. I OSK 417/21 oraz z dnia 22 maja 2025 r. sygn. I OSK 889/22 zapadły w innych okolicznościach faktycznych i przenoszenie argumentacji w nich przedstawionej do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie jest uzasadnione. Zgodzić się trzeba, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. Trybunał wskazywał, że "konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych". To oznacza, że każdy z uprawnionych jest dysponentem swojego wniosku. Jeżeli zatem, jak miało to miejsce w sprawach powoływanych przez Gminę, od decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odwołali się tylko niektórzy wnioskodawcy, to należało przyjąć, że żądanie zwrotowe uległo swoistej modyfikacji. Wnioskodawca jest dysponentem swojego żądania i ma prawo je wycofać. Jednak w niniejszej sprawie, wnioskodawcy w toku postępowania administracyjnego nigdy nie zmodyfikowali swoich żądań, w konsekwencji decyzja Wojewody dotyczyła zainicjowanego złożonym wnioskiem postępowania administracyjnego. To wszystko prowadzi do wniosku, że również zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej pkt. 1 – 4 nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.