I OSK 268/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1683/22 w sprawie ze skargi M.B., E.K. i G.C. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 czerwca 2022 r. nr DO-IV.7613.13.2021.AD w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 czerwca 2022 r. nr DO-IV.7613.13.2021.AD.

Wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. B., E. K. i G. C. (dalej także "wnioskodawcy", "skarżący"), uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") z 21 czerwca 2022 r. nr DO.IV.7613.13.2021.AD, stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z 4 kwietnia 2022 r. nr DO-IV.7613.13.2021.EK, informującym strony o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 listopada 1961 r. nr SWS ll.w.1/24/57 o przyznaniu odszkodowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzeczeniem z 7 listopada 1961 r. nr SWS ll.w.1/24/57 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku przyznało spadkobiercom J. B. odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości o pow. [...] m2 (z ogólnej pow. [...] m2) zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G., oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...], położonej w G. przy ul. Ch., stanowiącej własność J. B., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 1961 r. Nr SWSII.w1/24/57. Pismem z 20 lipca 2015 r. M. B., E. K. i G. C. przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z 17 lipca 2017 r. nr DO-4-6613-704-AK/16 Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2268/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję. Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r, sygn. akt I OSK 2823/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od ww. wyroku. Pismem z 4 kwietnia 2022 r. nr DO-IV.7613.13.2021.EK (dalej jako pismo z 4 kwietnia 2022 r.) Minister Rozwoju i Technologii poinformował strony, że przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 7 listopada 1961 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Pismem z 26 kwietnia 2022 r. skarżący – M. B., E. K. i G. C. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. pismem z 4 kwietnia 2022 r., żądając wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, od którego będzie możliwe wniesienie środka zaskarżenia. Postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. wniosek ten minister uznał za niedopuszczalny, jako wniesiony od pisma organu niebędącego decyzją administracyjną. Mając za stan faktyczny powyższy przebieg zdarzeń, Sąd I instancji uznał, że pismo z 4 kwietnia 2022 r. stanowi orzeczenie administracyjne, od którego stronie przysługuje środek odwoławczy. Przyjął, że pismem tym minister poinformował skarżących, iż prowadzone postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") zostało umorzone z mocy prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku organu, pismo to, mimo że nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., tj. pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, a także pouczenia co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to jednak ma charakter "ułomnej decyzji administracyjnej". W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił ten termin, przyjmując bez wątpienia że przedmiotowa decyzja zawiera minimum podstawowych elementów, które tworzą decyzję administracyjną, tj. oznaczenie organu i stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. W konsekwencji uznał, że takie ułomne rozstrzygnięcie może podlegać kontroli instancyjnej na podstawie k.p.a. i kontroli sądu administracyjnego, przy tym nie ma znaczenia, że nie nadano mu nazwy "decyzja", istotność nadając jego treści. Wobec powyższego, uznając zasadność skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na mocy art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy. Powyższy wyrok zaskarżył Minister Rozwoju i Technologii, wnosząc skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że pismo z 4 kwietnia 2022 r. stanowi decyzję administracyjną, wskutek błędnego przyjęcia, iż pismo to zostało "wydane" przez organ administracji, podczas gdy w treści pisma (z nagłówkiem "Ministerstwo") nie powołano się na upoważnienie organu (tj. Ministra Rozwoju i Technologii); 2. art. 105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pismo z 4 kwietnia 2022 r. stanowi decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, podczas gdy stanowiło ono jedynie pismo o charakterze informacyjnym; 3. art. 107 § 1 pkt 1, 5 i 8 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ww. pismo z 4 kwietnia 2022 r. zawiera minimum elementów, które pozwalają na zakwalifikowanie go jako "ułomnej decyzji administracyjnej", podczas gdy pismo to nie zawiera: oznaczenia organu, powołania się na upoważnienie do wydawania decyzji za organ oraz - przede wszystkim - brak jest władczego rozstrzygnięcia (pismo to zawiera jedynie informację); II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 przez powierzchowną analizę i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w niedostrzeżeniu, iż pismo z 04.04.2022 r. nie zawiera oznaczenia organu (zawierało jedynie oznaczenie urzędu obsługującego organ), zostało podpisane bez powołania się na upoważnienie organu, a także posługuje się językiem, który jednoznacznie przesądza o informacyjnym, nie zaś władczym charakterze pisma oraz nieodniesienie się do obszernej argumentacji sformułowanej w zaskarżonym postanowieniu z 21.06.2022 r. w zakresie charakteru prawnego pisma z 4 kwietnia 2022 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 23 stycznia 2023 r. M. B., E. K. i G. C. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy pismo organu z 4 kwietnia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, stanowi decyzję administracyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo niestarannie sformułowanych zarzutów obrazy przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem poprawne określenie, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego wymaga wykazania, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej dowieść ponadto winien, jak w jego ocenie należy rozumieć przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu - dlaczego powinien być inny zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość sformułowanych w sprawie zarzutów po pierwsze wynika z podporządkowania przepisów procesowych, której obrazy miał się dopuścić Sąd I instancji, jako materialnoprawnych. Druga to bezpośredni zarzut obrazy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z pominięciem przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny procedując nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów (względnie organu) odpowiadało tym przepisom. Zatem zasadność zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędnego zastosowania przepisów p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia, który cechuje wysoki stopień sformalizowania. Z uwagi na wyżej wspomniany zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Skarżący kasacyjnie tym wymogom nie sprostał. Niemniej, w granicach zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny odczytał z treści skargi, przede wszystkim z jej uzasadnienia, że intencją skarżącego kasacyjnie niewątpliwie jest wykazanie, iż pismo z 4 kwietnia 2022 r. stanowi pismo informacyjne o umorzeniu prowadzonego postępowania nieważnościowego z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Nie jest równocześnie – w jego ocenie - decyzją administracyjną, nawet "ułomną", jak przyjął to Sąd I instancji, bowiem stanowiło jedynie informację o zaistniałych z mocy ustawy okolicznościach. Wymienił w nim braki rozstrzygnięcia władczego, upoważnienia od Ministra Rozwoju i Technologii do wydawania rozstrzygnięć, nadto nie oznaczono należycie organu administracji publicznej upoważnionego do wydania decyzji administracyjnej, wskazano jedynie organ - Ministerstwo Rozwoju i Technologii. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna, to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały (art. 107 § 1 k.p.a.). Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych przywołanym przepisie nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanych także w zaskarżonym wyroku, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Takich cech nie posiada omawiane w sprawie pismo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadinterpretowano formę i treść pisma z 4 kwietnia 2022 r., kwalifikując niezasadnie jako "ułomną decyzję administracyjną", z uwagi na dostrzeżone jego nieprawidłowości. Zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zaskarżone do sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku M. B., E. K. i G. C. w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 listopada 1961 r. nr SWS ll.w.1/24/57 o przyznaniu odszkodowania. Za słuszne więc należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, jako opierające się na założeniu, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, Informuję, że postępowanie ... uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16.09.2021 r.", i wskazanie w podstawie prawnej - "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Rewindykacji R. K.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całość pisma wskazuje na jego informacyjny, nie zaś władczy, jak dla decyzji, charakter. Pismem tym poinformowano jedynie strony, że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., w oparciu o przywołane wyżej przepisy. Niestarannie zostały również sformułowane zarzuty natury procesowej, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1. W zarzucie tym nie wskazano której ustawy art. art. 133 § 1 został przez Sąd I instancji naruszony. Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem zaś podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie określonego przepisu prawa a więc (w przypadku złożonej regulacji prawnej) podanie właściwej jej jednostki redakcyjnej, nazwy aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje oraz daty i miejsca publikacji samego aktu. Tych wymagań nie spełnia w pełni przedmiotowa skarga kasacyjna. Skarżący kasacyjnie zaniechał wskazania który akt prawny we wskazanym artykule został przez Sąd I instancji naruszony przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na wyżej wspomniany zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W tej części Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny zrekonstruować pełnego zarzutu obrazy przepisów postępowania, bowiem w treści uzasadnienia rzeczonej skargi kasacyjnej brak też argumentacji umożliwiającej jego odczytanie. Niezależnie od powyższego, nie ma powodów do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest obarczone deficytami wskazywanymi w skardze kasacyjnej. Wprawdzie jest ono lakoniczne, ale w jednoznaczny sposób przedstawia motywy podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i można zrekonstruować sposób rozumowania Sądu I instancji. Nawet gdyby uznać, że jest ono obarczone wadami wskazanymi w skardze kasacyjnej, to nie pozostają te zarzuty podstawą wydanego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na postanowienie z 21 czerwca 2022 r.