I OSK 2789/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2902/22 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. nr KOC/2867/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2902/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") – oddalił skargę R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. nr KOC/2867/Op/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.1366.2022 o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w kwietniu 2022 r. na: opłacenie czynszu za mieszkanie za marzec 2022 r. w wysokości 595,56 zł oraz zwrot poniesionych z tego samego tytułu kosztów za styczeń 2022 r. w wysokości 560,00 zł, zakup leków w wysokości 729,82 zł i zwrot kosztów zakupu leków w wysokości 20,65 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. O.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji – w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania. tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - poprzez to, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest: - dokumentów potwierdzających to, że skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości 220,81 zł, - dokumentów związanych z zakwalifikowaniem skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a następnie z uchyleniem kwalifikacji do udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej, - odpisu wyroku Sądu (decyzja nie podaje jakiego konkretnie sądu) o sygn. akt I C 1255/10 z dnia 15.06.2015 r. w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej oraz zakazu kontaktu z dziećmi - zaś art. 75 § 1 i 2 k.p.a. nie przewidują możliwości uznania danej okoliczności za przyznaną, jeżeli strona nie wypowie się co do tej okoliczności, a z kolei przyznanie faktów przez stronę może zostać dokonane wyłącznie w trybie art. 75 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. - poprzez to, że Sąd I instancji ustalił, iż skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości 220,81 zł uznając tę okoliczność za niekwestionowaną przez skarżącego, pomimo tego, że art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. nie przewidują możliwości uznania danej okoliczności za przyznaną, jeżeli strona nie wypowie się co do tej okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. - poprzez to, że Sąd I instancji ustalił, iż skarżący potwierdził kwestie dotyczące zaproponowania mu mniejszego lokalu mieszkalnego, którego koszty byłyby mniejsze, pomimo tego, że art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. nie przewidują możliwości uznania danej okoliczności za przyznaną przez stronę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 4) art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. - poprzez to, że Sąd I instancji ustalił, iż na pozbawienie skarżącego władzy rodzicielskiej nad dziećmi na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I C 1255/10 wskazuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wa 1914/20), pomimo tego, że art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. nie przewidują możliwości uwzględnienia faktów znanych Sądowi z urzędu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez to, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie zgromadziły w aktach sprawy: - dokumentów potwierdzających to, że skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości 220,81 zł, - dokumentów związanych z zakwalifikowaniem skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a następnie z uchyleniem kwalifikacji do udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej, - odpisu wyroku Sądu (decyzja nie podaje jakiego konkretnie sądu) o sygn. akt I C 1255/10 z dnia 15.06.2015 r. w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej oraz zakazu kontaktu z dziećmi oraz nie dokonały oceny tych dokumentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. - poprzez to, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest: - dokumentów potwierdzających to, że skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości 220,81 zł, - dokumentów związanych z zakwalifikowaniem skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a następnie z uchyleniem kwalifikacji do udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej, - odpisu wyroku Sądu (decyzja nie podaje jakiego konkretnie sądu) o sygn. akt I C 1255/10 z dnia 15.06.2015 r. w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej oraz zakazu kontaktu z dziećmi, zaś zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie zakomunikowały skarżącemu, iż uznają powyższe okoliczności za fakty znane z urzędu, aby skarżący miał możliwość ustosunkowania się do faktów znanych organowi z urzędu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez to, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego iż ani organ I instancji, ani organ II instancji nie skierowały do skarżącego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w przedmiocie wypowiedzenia się - przed wydaniem decyzji - co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co uniemożliwiono skarżącemu czynny udział w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu szeregu przepisów postępowania, a których istota sprowadzała się do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku z uwagi na to, że Sąd I instancji - oddalając skargę - nie wziął pod uwagę, iż organy administracji orzekły w niniejszej sprawie w oparciu o dokumenty, których brak było w aktach administracyjnych a które to dokumenty stanowiły podstawowe dowody przemawiające za odmową przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Odnosząc się zatem do tak sformułowanych zarzutów, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut kasacyjny oparty na przepisie proceduralnym może być uwzględniony, ale tylko wtedy, kiedy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu przed sądem I instancji. Powyższe oznacza zatem, że przy tak określonych zarzutach obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, iż gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby odmienny od tego, który został wydany. Innymi słowy, formułując zarzut procesowy, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy, które - zdaniem jej autora - zostały naruszone, uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić także, iż następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, iż gdyby do tych uchybień nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takiej zależności jednak nie wykazano. Z tego powodu zgodzić się co prawda należy z autorem skargi kasacyjnej, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak było wymienionych w skardze kasacyjnej dokumentów, w oparciu o które organy administracji orzekły, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej skarżący nie kwalifikował się do uzyskania wnioskowanego świadczenia, jak również brak było przesłanek do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego, co zostało następnie zaaprobowane przez Sąd Wojewódzki, jednak - w realiach przedmiotowego postępowania - uchybienia te nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Ponadto podkreślić też trzeba, że już we wstępnej części swoich rozważań Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż akta sprawy nie zawierały wszystkich dokumentów, na które powołał się organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tym niemniej Sąd stwierdził jednak, że istotne okoliczności faktyczne sprawy można było zrekonstruować w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i treść skargi. W związku z tym Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż dochód skarżącego stanowiła renta wypłacona w wysokości 594,05 zł (zaświadczenie ZUS z dnia 22 marca 2022 r.) oraz zasiłek stały. To, że skarżący pobierał zasiłek stały obok renty wynikało natomiast z treści samego jego wniosku o przyznanie zasiłku celowego z dnia 30 marca 2022 r. Okoliczność ta nie była przy tym kwestionowana przez stronę ani w odwołaniu, ani w skardze. Wobec tego więc Sąd Wojewódzki przyjął za fakt, że dochód skarżącego wynosił 814,86 zł a zatem był wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (776 zł) a co uzasadniało rozpatrzenie tego wniosku jako wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego - w oparciu o art. 41 pkt 1 cyt. ustawy. Następnie Sąd Wojewódzki podniósł, że kwestie omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dotyczące zaproponowania skarżącemu mniejszego lokalu mieszkalnego, którego w związku z tym koszty byłyby mniejsze, potwierdził sam skarżący w odwołaniu od decyzji, kwestionując zarzucany mu brak współdziałania z organem pomocy społecznej w sprawie zamiany mieszkania (na mniejsze). W tym zakresie skarżący wskazał na swoje pismo wysłane do OPS-u w Dzielnicy [....] z dnia 26 lutego 2021 r., w którym poruszył kwestię mniejszego mieszkania zaproponowanego mu przez Urząd Dzielnicy [....]. W piśmie tym wyjaśnił, że nie mógł z w/w możliwości skorzystać z uwagi na wielkość proponowanego mieszkania, ze względu na fakt, iż w mieszkaniu kontaktuje się z dziećmi. Z akt sprawy wynikało też, że skarżący nadal mieszka w dotychczasowym lokalu, a zatem nie poczynił kroków w kierunku zamiany zajmowanego dotąd mieszkania a tym samym nie podjął żadnych kroków, aby zmniejszyć opłaty należne za używanie lokalu. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał na okoliczności, które wiadome mu były z urzędu a wynikały z treści innych wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawach ze skarg R. O. z zakresu pomocy społecznej. Na tej podstawie Sąd Wojewódzki zaakceptował zatem ustalenia organów w zakresie: pozbawienia skarżącego władzy rodzicielskiej nad dziećmi na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r. (sygn. akt I C 1255/10), korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej od wielu lat oraz jego sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej. Ostatecznie Sąd Wojewódzki stwierdził zaś, że orzekające w sprawie organy trafnie oceniły, iż obecna sytuacja skarżącego nie była sytuacją wyjątkową i nieoczekiwaną, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Oceniając zatem powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego, skład orzekający pragnie wskazać, że wiadomym mu jest z urzędu, iż niniejsza sprawa nie jest jedyną sprawą z zakresu pomocy społecznej, zainicjowaną przez R.O. przed sądem administracyjnym. Niektóre postępowania z jego skarg zakończyły się już, inne pozostają w toku, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organem pomocy społecznej w powyższych sprawach był/jest ten sam organ - Prezydent m. st. Warszawy, który rozpoznając wnioski skarżącego o przyznanie różnych świadczeń pomocowych od wielu lat zgromadził dokumenty mające znaczenie dowodowe dla zarówno rozstrzygnięć w poszczególnych, konkretnych sprawach, jak też zgromadził tego rodzaju dowody, które mogły być wykorzystane w każdej tego rodzaju sprawie. Obrazowały bowiem ogólnie sytuację skarżącego a zatem - w tym znaczeniu - były "wspólne" dla wszystkich prowadzonych z jego udziałem postępowań. W związku z tym należało stwierdzić, że sytuacja materialna i osobista skarżącego była dobrze znana organowi pomocowemu a jednocześnie nie ulegało wątpliwości, że organ ten był/jest w posiadaniu dokumentów, o których mowa w skardze kasacyjnej, tj. dokumentów związanych z zakwalifikowaniem skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz odpisu wyroku Sądu Okręgowego w Warszawa - Praga w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r. ( sygn. akt I C 1255/10) wydanego w przedmiocie pozbawienia skarżącego władzy rodzicielskiej oraz zakazu kontaktu z dziećmi, a co wynikało m. in. z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odpisy tych dokumentów znajdowały się np. w aktach administracyjnych sprawy o sygnaturze akt I OSK 2298/24 zainicjowanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skargą kasacyjną R.O., która została wyznaczona na rozprawę w tym samym dniu co rozprawa w sprawie niniejszej. Co do zaś dokumentów potwierdzających pobieranie przez stronę zasiłku stałego, zauważyć należy, że okoliczność tę wskazał sam skarżący we wniosku o przyznanie zasiłku celowego (co zresztą podkreślał Sąd I Instancji) oraz w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 5 maja 2022 r. i okoliczności tych nie kwestionował w toku postępowania. Mając zatem na uwadze powyższe, należało uznać, że brak wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów nie mógł w tym przypadku skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji istotnych uchybień w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego, które uniemożliwiały by merytoryczne rozpoznanie skargi. Z tego powodu zarzuty zawarte w pkt 1, 5 i 6 skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. a także art. 77 § 4 k.p.a. nie były zatem trafne. W realiach przedmiotowej sprawy uchybienia wskazane w ramach w/w zarzutów nie miały bowiem istotnego wpływu na jej wynik. Z tych samych względów niezasadny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Co prawda brak było w aktach administracyjnych potwierdzania, że skarżący został wezwany przez Kolegium do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., ale samo to uchybienie nie świadczyło jeszcze, że winno ono być traktowane jako uchybienie istotne. W treści skargi kasacyjnej nie wykazano bowiem, w jaki sposób w/w naruszenie przepisu proceduralnego mogło skutkować tym, że gdyby do niego nie doszło to zaskarżona decyzja miałaby odmienną treść. Nie wskazano też, jakie konkretnie dowody skarżący zamierzał zgłosić w postępowaniu administracyjnym, a których złożenia uniemożliwiły mu organy. Zdawkowe zatem twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie skierowały do skarżącego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w przedmiocie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co uniemożliwiono skarżącemu czynny udział w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego - w kontekście tego, co zostało wyżej powiedziane - było niewystarczające do uwzględnienia omawianego zarzutu. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., objętego punktami 2-4 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że także nie był on prawidłowy. Stosowanie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Po myśli zaś art. 106 § 4 p.p.s.a., fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez stronę. Zgodnie przy tym z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego, powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzuty oparte na tych przepisach jest dopuszczalne, ale tylko wtedy, gdy w postępowaniu przed sądem I instancji został przeprowadzony dowód uzupełniający. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, a więc nie mógł tych przepisów naruszyć. Odwoływanie się bowiem przez Sąd Wojewódzki do dokumentów, znajdujących się w aktach innych spraw sądowych, a których treść była znana Sądowi z urzędu, nie mogło być bowiem traktowane jako przeprowadzanie przez Sąd Wojewódzki uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie przez organ stanu faktycznego i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych odbywa się w zasadzie jedynie na podstawie akt sprawy lub spraw. Powyższe oznacza więc, że sąd administracyjny generalnie nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie sprawuje kontrolę legalności w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organy administracji publicznej. Kontrola ta opiera się natomiast w głównej mierze na ocenie czynności organu, w tym przeprowadzonego postępowania dowodowego, a co pozwala następnie sądowi na stwierdzenie czy postępowanie to było przeprowadzone prawidłowo bądź nie, w tym czy nie naruszono reguł postępowania dowodowego. Kwestionowanie zatem za pomocą przepisów art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. niedostrzeżonych przez Sąd Wojewódzki mankamentów postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracyjny, nie było prawidłowe i nie mogło tym samym prowadzić do zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Zwłaszcza, że jak wyżej wspomniano, w skardze kasacyjnej nie wykazano, konkretnie, na czym miałoby polegać istotność naruszenia w/w przepisów. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 p.p.s.a.).