I OSK 2807/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 56/16 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia akt sprawy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 56/16 oddalił skargę J. B. na bezczynność Starosty Sokólskiego w przedmiocie udostępnienia akt sprawy. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 2 lutego 2016 r. J. B. (dalej skarżący) został skierowany do pokoju nr 68 Starostwa Powiatowego w Sokółce z dwiema sprawami. Pierwsza dotyczyła pretensji skarżącego względem organu o niedopuszczalną czynność polegającą na żądaniu Starosty Sokólskiego (dalej Starosta), aby Prezydent Białegostoku zawiesił postępowanie administracyjne. Druga sprawa dotyczyła zaś udostępnienia skarżącemu akt administracyjnych, w których miał się znajdować wykaz synchronizacyjny potrzebny do załatwienia "pierwszej" sprawy. Zdaniem skarżącego, zgłosił on ustne żądanie (podanie), które zostało załatwione negatywnie. W ocenie skarżącego bezczynność Starosty w tym zakresie trwa od 10 listopada 2015 r., kiedy to złożył pisemne podanie. Skarżący podniósł, że jako pisemne podanie powinno zostać potraktowane zażalenie skarżącego z dnia 3 lutego 2016 r. na bezczynność. W ocenie skarżącego, Wojewoda Podlaski rozpatrując zażalenie na bezczynność Starosty nie miał prawa nakazywać, w jaki sposób Starosta ma załatwić podanie o dostęp do akt. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 10 listopada 2015 r. do Starostwa w Sokółce wpłynęło pismo skarżącego, w którym wezwał organ do nadesłania na jego adres lub przekazania Rejonowemu Przedsiębiorstwu Geodezji w Sokółce, wyciągów z dokumentów geodezyjnych niezbędnych do opracowania projektu podziału działki nr 1554/2 położonej w Sokółce. W odpowiedzi organ wezwał wnioskodawcę o sprecyzowanie żądania z uwagi na rozbieżności w numeracji działek. Do powyższej odpowiedzi skarżący się nie ustosunkował. W związku z rozbieżnością stanu prawnego nieruchomości Starosta zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Białymstoku o przesłanie kopii wypisu z rejestru gruntów i kopii mapy ewidencyjnej oraz wykazu synchronizacyjnego. Żądane dokumenty zostały przesłane organowi w dniu 29 grudnia 2015 r. Po dokonaniu analizy dokumentów, w związku z niemożliwością wyeliminowania rozbieżności pomiędzy stanem prawnym wykazanym w operacie ewidencyjnym a księgą wieczystą, Starosta zwrócił się w dniu 29 stycznia 2016 r. do Urzędu Miejskiego w Białymstoku o zawieszenie postępowania administracyjnego związanego z postanowieniem opiniującym proponowany projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr 1554, odpis pisma wysłał skarżącemu. Organ wyjaśnił, że 2 lutego 2016 r. nie miało miejsca "ustne postanowienie odmowy przyjęcia ustnego żądań dostępu i odmowy udostępnienia akt sprawy" w których znajduje się dokumentacja geodezyjna z podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w Sokółce z 1987 r. (KER 1673-8204), gdyż skarżący nie wnioskował o wydanie ww. dokumentów. Skarżący zgłosił się do pokoju nr [...] z pismem z dnia 29 stycznia 2016 r., otrzymanym od organu do wiadomości i żądał wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ wnioskuje o zawieszenie postępowania administracyjnego związanego z ww. postanowieniem. W odpowiedzi uzyskał informację od inspektora w Referacie Ewidencji Gruntów i Budynków, Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości. Następnie skarżący uderzył ręką w biurko i wymachując dokumentami krzyczał, że jest to opinia biegłego, za którą zapłacił 2 tysiące złotych i to powinno wystarczyć do udostępnienia dokumentów na działkę nr 1554 w celu zrealizowania podziału zgodnie z ww. postanowieniem. Z uwagi na brak zrozumienia wyjaśnianej sprawy inspektor poprosiła skarżącego o złożenie żądań w formie pisemnej, czego skarżący nie uczynił. Następnie wspólnie z dyrektorem Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości, ponownie próbowano wyjaśnić całą sprawę i w związku z brakiem porozumienia poproszono skarżącego o złożenie żądania w formie pisemnej. W odpowiedzi skarżący napisał pismo, które zostało złożone na biurze podawczym Starostwa Powiatowego. Po opuszczeniu pokoju przez skarżącego, inspektor spisał notatkę służbową o przebiegu zdarzenia. O ustnym wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy, w których znajduje się dokumentacja geodezyjna do podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w Sokółce z 1987 r., organ dowiedział się z zażalenia na bezczynność (data wpływu 3 lutego 2016 r.), natomiast akta sprawy Nr GKN.1.6640.2.52.1.2015, z którymi zgłosił się skarżący, były mu udostępnione do wglądu. Dokumentacja geodezyjna związana z podziałem gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w Sokółce z 1987 r. jest przechowywana w archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sokółce i nie znajdowała się z aktach sprawy, z którą zgłosił się skarżący. W dniu 27 kwietnia 2016 r. dalej skarżący wniósł do WSA w Białymstoku, za pośrednictwem Starosty, skargę na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy administracyjnej zgłoszonej ustnie w dniu 2 lutego 2016 r. w pokoju nr 68 Starostwa Powiatowego w Sokółce. Skarżący wniósł o: 1.zobowiązanie Starosty do sporządzenia w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku: protokołu ustnego złożenia podania w dniu 2 lutego 2016 r. w pokoju nr [...] Starostwa Powiatowego w Sokółce, decyzji (postanowienia) o odmowie uwzględnienia podania, protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji (postanowienia) o odmowie uwzględnienia podania; 2. zasądzenie od Starosty Sokólskiego zwrotu kosztów postępowania; 3. wystosowanie w trybie art. 155 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego do Wojewody Podlaskiego lub organu nadrzędnego o niedopuszczalności wskazywania w postanowieniu z zażalenia na bezczynność sposobu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjne oddalając skargę wskazał, że nie dał wiary skarżącemu, że w dniu 2 lutego 2016 r. wniósł o udostępnienie mu akt sprawy administracyjnej, w których zawarta jest dokumentacja geodezyjna do podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w Sokółce z 1987 r. (...) oraz, że wniósł o sporządzenie protokołu ustnego złożenia podania o udostępnienie tych akt. Przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy. W ocenie Sądu I instancji celem przybycia skarżącego do Starosty były kwestie związane z toczącym się postępowaniem wywołanym wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący złożył ustne wnioski, o których pisze w skardze. Pracownicy organu udzielili skarżącemu stosownych informacji w zakresie toczącego się postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. i nie byli w stanie zrozumieć ewentualnych innych żądań skarżącego. Pracownicy prosili skarżącego o sformułowanie żądań na piśmie, które nie zostało zgłoszone nawet do czasu rozprawy sądowej (oświadczenie skarżącego na rozprawie). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść wyroku, a polegające na bezpodstawnym zawężeniu sprawy tylko do ustnego podania, wniesionym w dniu 2 lutego 2016 r., gdy z okoliczności sprawy wynika, że sprawa ta została połączona ze sprawa zainicjowaną pismem z dnia 10 listopada 2015 r. i ta data wyznacza granice badania bezczynności; 2. art 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść wyroku, a w następstwie niezasadnego oddalenia skargi, która podlegała uwzględnieniu wobec faktu naruszenia przez Starostę Sokolskiego art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. - a należało zastosować art.149 (§1 i §2) p.p.s.a.; 3. art 233 §1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść wyroku, a zaistniałe w efekcie dania wiary organowi, a nie skarżącemu co do faktu złożenia ustnego podania o udostępnienie akt, mimo iż wyjaśnienia organu były wzajemne sprzeczne i nie znajdujące pokrycia w dokonanych czynnościach, a ponadto na skutek wyciągnięcia wniosków, które z twierdzeń skarżącego nie wynikają; 4. art. 113 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść wyroku, a polegające na przedwczesnym zamknięciu rozprawy, mimo niewyjaśnienia wątpliwości podniesionych w piśmie skarżącego z dnia06 lipca 2016 r. zatytułowanego: "Pismo procesowe przygotowujące rozprawę". Skarżący wniósł o: 1. skierowanie sprawy na rozprawę; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku lub ewentualnie rozpoznanie skargi na bezczynność Starosty Sokolskiego bezpośrednio przez NSA i wydanie wyroku opartego o treść art.149 p.p.s.a.; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz ewentualnie kosztów postępowania przed WSA według spisu złożonego na rozprawie przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Należy zauważyć, że wnosząc skargę na bezczynność organu, to przede wszystkim sama strona określa w czym upatruje bezczynności organu, skarżący w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na bezczynność wskazał, że Starosta Sokólski pozostaje w bezczynny w załatwieniu sprawy administracyjnej zgłoszonej ustnie w dniu 2 lutego 2016 r. i wniósł o zobowiązanie organu do sporządzenia w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, protokołu ustnego złożenia podania w dniu 2 lutego 2016 r., decyzji (postanowienia) o odmowie uwzględnienia podania. Gdyby zatem przyjąć, że skarżący wnosił o udostępnienie mu akt, a organ odmówił, ale nie wydał w tym względzie postanowienia, to formalnie można by rozważać, czy organ nie pozostaje w bezczynności. Jednak jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, obecność skarżącego w organie w dniu 2 lutego 2016 r. związana była ze sprawą jaka została zainicjowana jego wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. (s.6 i 7 uzasadnienia wyroku). W takich okolicznościach podnoszony zarzut o naruszeniu art.134 § 1 p.p.s.a, polegający na zawężeniu sprawy tylko do ustnego podania zgłoszonego w dniu 2 lutego 2016 r. przez skarżącego, a pominięcie sprawy zainicjowanej pismem z dnia 10 listopada 2015 r. jest oczywiście bezzasadny. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność, pomimo nieprecyzyjnego jej sformułowania, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, nie tylko te dotyczące wizyty skarżącego w organie w dniu 2 lutego 2016 r., ale również te dotyczące złożonego przez skarżącego pisma z dnia 10 listopada 2015 r. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art.134 § 1 p.p.s.a jest niezasadny. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona wobec naruszenia przez organ art.36 §1 i §2 k.p.a., a w konsekwencji niezastosowania art.149 §1 i § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi była bezczynność Starosty Sokólskiego w załatwieniu sprawy administracyjnej zgłoszonej ustnie w dniu 2 lutego 2016 r., tak zakres skargi określił sam skarżący. Sąd rozpoznając skargę prawidłowo stwierdził, że okoliczności dotyczące wizyty skarżącego w dniu 2 lutego 2016 r. w organie wskazują, że celem jej nie było ustne inicjowanie nowej sprawy administracyjnej w zakresie żądania udostępnienia akt, ale uzyskanie informacji związanej z złożonym przez skarżącego wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. Stąd też prawidłowo Sąd ustalił, że w braku takich żądań, organ nie był zobowiązań do udostępnienia akt sprawy administracyjnej z 1987 r., albo też wydawania orzeczenia o odmowie udostępnienia tych akt, tym samym nie można było skutecznie zarzucić organowi bezczynności w tym względzie. Skoro organ nie był zobowiązany do wydania orzeczenia o odmowie udostępnienia akt, nie mogło dojść do naruszenia art. 36 §1 i § 2 k.p.a. W pkt 3 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art.106 § 5 p.p.s.a., ten ostatni przepis stanowi, że do postępowania dowodowego o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zaś powołany art.233 § 1 k.p.c. stanowi, że sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Z zarzutem tym nie można się zgodzić Postawienie sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. wymaga wykazania naruszenia przepisów prawa procesowego o dowodach lub uchybienia zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, bowiem tylko takie zarzuty można przeciwstawić uprawnieniu sądu do dokonania swobodnej oceny dowodów. W tej sytuacji nie będzie wystarczające samo przekonanie strony o innej niż przyjął sąd wadze i znaczeniu poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez sąd. Skarżący nie może ograniczyć się do przedstawienia własnego stanu faktycznego, ale musi, odwołując się do argumentów jurydycznych, wykazać, że sąd naruszył wynikające z art. 233 § 1 k.p.c. zasady oceny wiarygodności i mocy dowodów i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący w rzeczywistości polemizuje z ustaleniami poczynionymi przez Sąd, prezentując własną ocenę wydarzeń. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.113 § 1 p.p.s.a., a polega na tym, iż pełnomocnik organu nie odniósł się na piśmie, ani ustnie (nie przybył na rozprawę) do uwag zawartych w piśmie skarżącego z dnia 6 lipca 2016 r. zatytułowanym "Pismo procesowe przygotowujące rozprawę", a wyjaśnienie tych wątpliwości było niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, bowiem określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych; w związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu, przewodniczący jest jedynie wyrazicielem woli sądu i uzewnętrznia ją z racji swoich uprawnień procesowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.