I OSK 2875/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 98/14 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 98/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z [...] października 2013 r., nr [...], w części dotyczącej prawa do zasiłku; (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt 1. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Starosta Ł. decyzją z [...] października 2013 r. uznał A. P., z dniem 30 września 2013 r., za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższej decyzji A. P. odwołał się wskazując, że przedłożył 23 umowy zlecenia, na podstawie których świadczył prace w okresie od 1 października 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Umowy były odnawiane co miesiąc, od których był odprowadzany podatek i składki na ubezpieczenia społeczne. Podniósł, że decyzja odmawiająca przyznania mu prawa do zasiłku jest niezrozumiała i krzywdząca oraz wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) – dalej: u.p.z. – po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że A. P. zgłosił się do urzędu pracy w dniu 30 września 2013 r. i uzyskał status osoby bezrobotnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. W dniu rejestracji przedłożył, między innymi umowy zlecenia zawarte z firmą [...] Spółka z o.o. w R. stwierdzające, że świadczył usługi w tej firmie w okresie od 1 października 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Z dokumentów tych wynika, że otrzymywane wynagrodzenie brutto miesięcznie z tytułu świadczenia usług wynosiło w okresie: od października 2011 r. do maja 2012 r. - 1.386 zł, od czerwca 2012 r. do lipca 2013 r. - 1.500 zł, a w sierpniu 2013 r. - 1.571,45 zł. W dniu 8 października 2013 r. A. P. dostarczył zaświadczenie z ww. firmy potwierdzające otrzymywane wynagrodzenie w okresie świadczenia pracy w rozbiciu na poszczególne miesiące. Organ I instancji zaskarżoną decyzją odmówił A. P. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. Powołany przepis stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Minimalne wynagrodzenie za pracę w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się strony w PUP, tj. od 29 marca 2012 r. do 29 września 2013 r., wynosiło: - w 2012 r. - 1.500,- zł (Dz. U. z 2011 r. nr 192, poz. 1141), - w 2013 r. - 1.600,- zł (Dz. U. z 2012 r. poz. 1026). Wojewoda [...] stwierdził, że A. P. można zaliczyć jedynie okres świadczenia pracy od czerwca 2012 r. do grudnia 2012 r., bowiem tylko w tym okresie podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Zatem strona udokumentowała wymagany okres wynoszący tylko 214 dni. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody [...], decyzja organu I instancji jest zasadna, gdyż strona nie posiada, wymaganego przez art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., okresu 365 dni uprawniającego do zasiłku. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o zmianę decyzji poprzez przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę w zakresie prawa do zasiłku, wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 98/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c) u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Zarówno organ odwoławczy, jak i wcześniej organ I instancji, nie rozważyły możliwości zastosowania wobec skarżącego, wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. wyjątku od zasady, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Zgodnie z art. 104b ust. 2 u.p.z. "Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Zaistnienie stanu faktycznego opisanego w tym przepisie powoduje, iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., jest zaliczany okres, w którym pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne, na podstawie art. 104b ust. 2 u.p.z., nie odprowadzali składek na Fundusz Pracy. Jak wynika z akt sprawy A. P. urodził się w 1951 r., a więc jest objęty zwolnieniem z opłacania składek na Fundusz Pracy. W aktach sprawy brak jest natomiast informacji o podstawie wymiaru składek skarżącego na ubezpieczenia społeczne. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, w części odmowy przyznania prawa do zasiłku, została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie w zakresie przyznania A. P. zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 98/14, wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z art. 104b ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2013 r., poz. 674 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z art. 104b ust. 2 u.p.z. wynika wyjątek od zasady, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowi kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca powodujący, iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., jest zaliczany okres, w którym pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne na podstawie art. 104b ust 2 w/w ustawy nie odprowadzali składek na Fundusz Pracy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. wynika, iż podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy nabycie uprawnień do zasiłku, jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu innej pracy zarobkowej i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, a drugą uzyskiwana w tym czasie kwota wynagrodzenia stanowiąca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy opłacanych z tego tytułu, wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Przesłanki te muszą zatem zaistnieć łącznie. Natomiast zastrzeżenie zawarte w art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczy sytuacji, gdy pracownik osiągnął minimalne wynagrodzenie za pracę, ale z przyczyn określonych w tym przepisie nie były od niego odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Zwolnienie z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy przewidziane w art. 104a - 105 ustawy może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy taki obowiązek istnieje, a zatem gdy zatrudniony pracownik osiąga co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Dotyczy to również osób wykonujących inna pracę zarobkową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z. W orzecznictwie przyjmuje się jednolity pogląd, że art. 71 ust. 1 u.p.z. określający sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. W wyniku błędnej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi wyjątek od zasady, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowi kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, stanowiący podstawą przyznania A. P. zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego też skarga kasacyjna jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. reprezentowany przez adwokata wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, akceptują pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – Wojewoda [...] – oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.) w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że "Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn." Z tego wynika, że nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od kobiet, które osiągnęły 55 lat i od mężczyzn, którzy osiągnęli 60 lat. Zastanowić się więc należy, co z tego wynika, w kontekście zastrzeżenia zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. Przepis ten prawo do zasiłku przyznaje (z zastrzeżeniem art. 75) wówczas, gdy: - w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, bezrobotny świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów; - podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Odesłanie do art. 104b ust. 2 u.p.z. odnosi się do tego drugiego warunku. Wynika z tego, że jeśli nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, w myśl art. 104b ust. 2 u.p.z., to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., nie może być wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Zatem ten drugi warunek, odnoszący się do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przestaje mieć znaczenie wówczas, gdy nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" nie miałby żadnego znaczenia, bo cóż oznaczałoby – w kontekście prawa do zasiłku – odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu świadczenia usług w oparciu o umowy, o jakich mowa w tym przepisie, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości podstawy wymiaru składek na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Mimo więc, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie przedstawia w sposób pełny prawidłowej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. (ale tego zarzut skargi kasacyjnej nie obejmuje), to w ostateczności rozumowanie Sądu Wojewódzkiego i przyjęte na jego podstawie wytyczne odpowiadają prawu. Zadaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zatem ustalenie, czy od wynagrodzenia A. P. w okresie niezbędnym do uzyskania prawa do zasiłku istniał obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Jeśli nie, to organ zastosuje art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. w takim rozumieniu, jakie zostało przedstawione wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.