I OSK 2900/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 641/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 641/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S. na opisaną w sentencji decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że nakazem z dnia [...] marca 2014 r., nr rej. [...], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., na podstawie art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.) oraz art. 94 pkt 5, art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm), po przeprowadzeniu kontroli w dniach: [...] i [...] lutego oraz [...] marca 2014 r., nakazał M. S. wypłacić wynagrodzenie za miesiąc styczeń 2014 r. należne wskazanym jej pracownikom, zastrzegając iż decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. W odwołaniu od powyższego nakazu M. S. zarzuciła naruszenie art. 11 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5 i art. 86 § 2 Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię i oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Okręgowy Inspektor Pracy w B. po rozpatrzeniu tegoż odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ów nakaz. W jej uzasadnieniu stwierdził brak podstaw do uwzględnienia odwołania, bo w jego ocenie inspektor pracy zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia, a to protokół kontroli oraz załączony do niego wydruk listy płac, z których wynika obowiązek wypłaty wynagrodzeń w odpowiedniej wysokości, natomiast fakt niewywiązania się zeń wobec trzech pracowników przyjął za udowodniony, skoro strona nie zakwestionowała go, mimo że dwukrotnie miała ku temu okazję. Ogólnikowe stwierdzenia odwołania nie mogły tych ustaleń podważyć, jak też skutecznie zakwestionować materialnoprawnej podstawy nakazu. W skardze M. S. zaskarżyła w całości ww. decyzję, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5 i art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające w szczególności na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. W jej przekonaniu organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i nie rozważył wszechstronnie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie z niewadliwie ustalonym stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, przytaczając regulacje prawne dotyczące uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, podkreślił że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zgodziła się z ustaleniami dokonanymi przez inspektora, bowiem jak wynika z akt sprawy, nie podważyła treści protokołu kontroli, z którego wynika, iż nie wypłaciła wynagrodzeń za styczeń 2014 r. trzem pracownikom w kwotach odpowiednio: 3200 zł, 3200 zł i 2000 zł netto. Podpisała ten protokół nie wnosząc zastrzeżeń, mimo pouczenia o przysługującym prawie. Inspektor pracy miał więc pełne podstawy, by uznać zawarte w protokole ustalenia za bezsporne. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył orzekający w sprawie organ II instancji, inspektor pracy był nie tylko uprawniony, ale obowiązany do wydania nakazu. Powinność objęta nakazem była zatem w ocenie Sądu I instancji niesporna i niewątpliwa, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne wymienionym pracownikom, nadto niewykonane przez pracodawcę, stąd nie budziła zastrzeżeń kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżąca bowiem wypełniła hipotezę tego przepisu, co obligowało organ, zgodnie z jego dyspozycją do wydania przedmiotowego nakazu wypłacenia należnej kwoty. Tego rodzaju akty zmierzają do urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy terminowego i prawidłowego wypłacania należności za pracę. Inspektor pracy przy tym nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, bo w tej materii właściwe są sądy powszechne, lecz potwierdza wymagalny obowiązek pracodawcy. Nakaz bowiem może być wydany tylko wówczas, gdy obowiązek ten co do zasady i wysokości nie wywołuje sporu. Przy czym jest on obligatoryjnie objęty rygorem natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej Sąd meriti wskazał, iż przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy normują - w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 - składniki decyzji wydanej przez organ Państwowej Inspekcji Pracy w sytuacjach określonych w art. 11 pkt 1-7 i art. 11a. W myśl art. 34 ust. 2 ww. ustawy decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. W przepisie tym wymieniono, jakie elementy winna zawierać decyzja taka, jaką wydał w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. Wynika z niego, że nie musi ona zawierać uzasadnienia. Tym samym zarzuty skargi w powyższym zakresie Sąd I instancji uznał za nietrafne. W jego ocenie strona skarżąca nie wskazała również, jakie dowody organ pominął i jakie miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia. Za niezrozumiały Sąd ten uznał natomiast zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, skoro wystąpiła okoliczność wymieniona w punkcie 1 uzasadniająca konieczność wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stwierdzając że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, a wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5 i art. 86 § 1 Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające przede wszystkim na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego, dokonały błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i nie rozważyły wszechstronnie całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać w ocenie zaskarżonego wyroku poza zarzuty podniesione w kasacji. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, stąd w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty uchybień procesowych. Wytyk naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest oczywiście chybiony. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w podstawie skargi kasacyjnej eksponującej naruszenie przepisów postępowania nie podano, aby miało ono wpływ na wynik sprawy. Poza tym, jako naruszone przedstawiono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie przed organami administracyjnymi. Sądy administracyjne procedują w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zatem być naruszone przez sądy administracyjne, a co najwyżej mogą być wskazane jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny, przeto wymagają powiązania ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Tymczasem zarzuty procesowe, nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszą się wyłącznie do organu, dlatego nie mogą odnieść skutku. Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), wypada stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a zebrany materiał został poprawnie oceniony pod kątem wiarygodności. W konsekwencji czego poczyniono poprawne ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zastosowania prawidłowych przepisów prawa materialnego. Zresztą wypada dostrzec, że w toku postępowania zarówno przed organami, jak i przed sądami obu instancji, skarżąca kasacyjnie prezentuje gołosłowne zarzuty w tej materii, gdyż nie dowodzi na czym miałoby polegać niewyjaśnienie sprawy, jak i niewłaściwa ocena wiarygodności zgromadzonych dowodów, zatem jakie fakty pozostały niewyjaśnione oraz jakie okoliczności zostały pominięte w toku rozważań. Poza ogólnymi stwierdzeniami, powtórzonymi w skardze i skardze kasacyjnej, nie wskazała również, jakie dowody organ winien przeprowadzić, a w konsekwencji jakie to wszystko miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji niepodobna podważyć, wynikających z protokołu kontroli podpisanego przez nią bez zastrzeżeń, ustaleń faktycznych. Odnosząc się do zarzutów w obrębie podstawy naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że wobec nieskuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, za podstawę ich rozpoznania mógł być przyjęty wyłącznie ustalony w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie nie wypłaciła swoim pracownikom wynagrodzenia za okres wskazany w nakazie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] marca 2014 r. Jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji nie zakwestionowała tak naprawdę ani tego faktu, ani wysokości należnego wynagrodzenia za pracę. Zatem w tak ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo zastosował ujęte w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Trzeba też zauważyć, że zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie może polegać, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, na kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Te mogą być podważone jedynie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię może polegać na wadliwym określeniu treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może mieć postać błędnej subsumcji, wyrażającej się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między faktem ustalonym w procesie a normą prawną. W praktyce przyjęto też, że błędna wykładnia prawa materialnego może prowadzić do niewłaściwego zastosowania tego prawa, choć generalnie zarzut błędnej wykładni można postawić tylko przepisowi prawidłowo zastosowanemu, bo niewłaściwie zastosowany przepis nie wymaga oceny jego interpretacji. Z tych względów ocena, czy doszło do naruszenia prawa materialnego jest możliwa jedynie na podstawie stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, który został wyjaśniony w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynika zeń, iż skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkom wynikającym z przywołanych przepisów Kodeksu pracy, co motywowało wydanie nakazu opartego o przepisy art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Skoro więc na tej podstawie oparto przedmiotowy nakaz, to dodatkowo zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest oczywiście chybiony (poza tym przepis ten reguluje uprawnienia do wydania aktów niewładczych, niestanowiących aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w szczególności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Nadto w sprawie ziściły się przesłanki art. 11 pkt 7 tej ustawy, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii nie mogły odmieść skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1