I OSK 3005/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1264/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. (II SA/Sz 1264/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił E. S. przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni nie spełniała wszystkich przesłanek, warunkujących przyznanie w/w świadczenia, to jest nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. B. w K. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że z informacji podanych w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. z Zarządu Budynków Mieszkalnych wynikało, iż stronie nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu, bowiem umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w K. przy ul. B., została wypowiedziana ze skutkiem prawnym na dzień [...] września 2011 r. z uwagi na zaległości czynszowe obciążające stronę. Nadto, wnioskodawczyni nie przysługiwało uprawnienie do lokalu socjalnego. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy., a które to naruszenie miało polegać na obrazie przepisów prawa, poprzez odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym brak ustaleń wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca zwracała też uwagę na brak oryginału dokumentu, potwierdzającego wypowiedzenie umowy najmu lokalu przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie a w dniu [...] maja 2014 r. organ nadesłał kopię pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., w którym wypowiedziano E. S. umowę najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. ze skutkiem prawnym na dzień [...] września 2011 r. Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a". postanowił przeprowadzić z urzędu dowód z wyżej wymienionego pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zauważając, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca wskazała jako miejsce zamieszkania lokal o powierzchni [...] m2, położony w K. przy ul. B.. W aktach administracyjnych sprawy znajdowało się zaś, powoływane przez organy, pismo Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym podano, że E. S., z uwagi na występujące zaległości w opłatach za czynsz i świadczenia, została wypowiedziana umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w K. przy ul. B.– ze skutkiem prawnym na dzień [...] września 2011 r. Z akt sprawy nie wynikało jednocześnie, aby skarżącej przyznano prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego. Zatem – zdaniem Sądu - w takim stanie faktycznym organy obu instancji miały podstawy, aby uznać, że skarżąca, składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie spełniała jednego z warunków do jego uzyskania, tj. nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Co prawda – jak kontynuował Sąd - skarżąca podjęła próbę zakwestionowania informacji udzielonych przez Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., podnosząc w odwołaniu, że brak było oryginału dokumentu, na mocy którego wypowiedziano jej umowę najmu a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. kwestii tej należycie nie wyjaśniło, jednak przed rozprawą, w dniu [...] maja 2014 r. organ nadesłał do Sądu pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., z którego wynikało, iż doszło do wypowiedzenia E. S. umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. Na piśmie tym – jak wyjaśnił Sąd – znajdowało się zaś potwierdzenie przez E. S. jego odbioru. Powyższe zatem dowodziło, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu zajmowanego przez skarżącą dotarło do jej wiadomości już 2011 r., co oznaczało, że organy miały podstawę, aby przyjąć, że skarżąca, składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu [...] czerwca 2013 r., nie posiadała prawa do ww. lokalu. Jednocześnie Sąd nadmienił, że organy administracji nie były uprawnione do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, bo winny opierać się na dokumentach zgromadzonej w trakcie postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy uzasadniał zaś stwierdzenie, że skarżąca utraciła tytuł prawny do lokalu, bowiem nie przedłożyła dowodów lub nie wskazała okoliczności, które w sposób skuteczny mogłyby ustalenie w tym zakresie podważać. Nie było również rolą sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego, w ramach przepisów prawa cywilnego, przesądzenie zasadności lub skuteczności wypowiedzenia umowy najmu z określoną datą. Z tego względu, orzekając w niniejszej sprawie, Sąd, mając na względzie również dostarczony przez Kolegium dokument pochodzący od Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., tj. pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o wypowiedzeniu umowy najmu, uznał poczynione przez organ ustalenia faktyczne za niewadliwe. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12, 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wyrażające się w będącym wynikiem niewłaściwej, kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji w nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż w postępowaniach prowadzonych przez te organy doszło do - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania - poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz zaniechanie wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności kwestii ważności i skuteczności kwestionowanego konsekwentnie przez skarżącą E. S. oświadczenia o wypowiedzeniu jej stosunku najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. w K., w oparciu o istnienie którego strona ubiegała się o dodatek mieszkaniowy, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych w uzasadnieniu skarżonych rozstrzygnięć oraz dokonaniem wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie istnienia tytułu prawnego E. S. do lokalu mieszkalnego przy ul. B.w K., co stanowiło okoliczność mającą istotny wpływ na odmowę uznania praw skarżącej do lokalu i odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego skarżącej, co było przedmiotem postępowania administracyjnego; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wyrażające się w będącym wynikiem niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji na skutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji nie są uprawnione do oceny w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego prawidłowości (skuteczności) dokonanego wypowiedzenia stosunku najmu lokalu mieszkalnego istotnego dla możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego i że takiej oceny może dokonać wyłącznie sąd powszechny (sąd cywilny), podczas gdy należyta wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku odmiennego, a mianowicie, iż organy postępowania są nie tylko uprawnione, ale wręcz obowiązane w toku takiego postępowania do wnikliwego badania, na podstawie wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego istnienia u strony tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, w tym do badania istnienia stosunku najmu do lokalu mieszkalnego oraz do oceny kwestionowanej przez stronę skuteczności złożonego jej oświadczenia woli o wypowiedzeniu’ umowy najmu lokalu mieszkalnego i nawet ewentualnie istniejący wyrok sądu cywilnego dotyczący istnienia stosunku najmu strony nie byłby dla organu administracji bezwzględnie wiążący; 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, 230, 244, 246, 253, 233 5 1 k.p.c. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wyrażające się w wadliwym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi E. S., a w konsekwencji w nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji co byto wynikiem zaniechania dokonania wszechstronnej, swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodu z faksu pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz zaniechania oceny tego dowodu w zakresie oceny skuteczności wskazywanego w jego treści wypowiedzenia E. S. jej umowy najmu, u podstaw którego legło wadliwe przyjęcie przez Sąd administracyjny, iż sąd ten nie jest uprawniony nawet w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego do oceny prawidłowości (skuteczności) dokonanego względem strony wypowiedzenia stosunku najmu lokalu mieszkalnego jako przesłanki koniecznej dla przyznania tej stronie dodatku mieszkaniowego i że w tym zakresie wyłącznie uprawnionym jest sąd powszechny (sąd cywilny) podczas gdy należyta wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku odmiennego, a mianowicie, że sąd administracyjny w toku sprawy ze skargi na decyzję organu administracji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany do badania istnienia tytułu prawnego strony do lokalu mieszkalnego, a tym samym również do oceny kwestionowanego przez stronę co jego ważności i skuteczności oświadczenia o wypowiedzeniu jej stosunku najmu, na jaki strona ta powołuje się uzasadniając wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, co ma istotne znaczenie dla uzyskania dodatku mieszkaniowego, a gdy okoliczność ta jest przedmiotem sporu, jej ustalenie winna być ustalone z uwzględnieniem zasad, swobodnej oceny i uznawania mocy dowodowej poszczególnym środkom dowodowym na zasadach określonych w ww. przepisach procesowych, co winno mieć swoje odzwierciedlenie w pisemnym uzasadnieniu wyroku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się nieuzasadnione. Skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu istotne – jej zdaniem - naruszenie szeregu przepisów postępowania (k.p.a., p.p.s.a., k.p.c.) wiążąc je z przepisem prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966). Istota sprawy sprowadzała się w tym przypadku do sytuacji, w której E. S., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., wystąpiła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego a organy obu instancji ustaliły, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż z informacji, podanych przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wynikało, iż stronie nie przysługiwał już tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w K. przy ul. B. , została bowiem wypowiedziana stronie ze skutkiem prawnym na dzień [...] września 2011 r. a nie przysługiwało jej też prawo do lokalu socjalnego. Z uwagi na fakt, że skarżąca kwestionowała skuteczność prawną owego wypowiedzenia (podnosiła w skardze braku w aktach sprawy oryginału pisma zawierającego owo wypowiedzenie), Sąd Wojewódzki – na zasadzie art. 106 §3 p.p.s.a. – w postępowaniu sądowym dopuścił dowód z nadesłanej przez organ kopi pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., w którym wypowiedziano E. S. umowę o najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. ze skutkiem prawnym na dzień [...] września 2011 r. Sąd ustalił przy tym, że na w/w piśmie znajdowało się potwierdzenie jego odbioru przez E. S., co dowodziło, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu zajmowanego przez skarżącą dotarło do jej wiadomości już 2011 r. Ponadto Sąd podkreślił, że zainteresowana nie przedłożyła dowodów lub nie wskazała okoliczności, które w sposób skuteczny mogłyby ustalenie w tym zakresie podważać a zatem zebrany materiał dowodowy uzasadniał twierdzenie, że utraciła ona tytuł prawny do lokalu. Jednocześnie jednak Sąd nadmienił, że organy administracji nie były uprawnione do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, bowiem winny opierać się opierają się na dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego oraz, że nie było również rolą sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego, w ramach przepisów prawa cywilnego, przesądzenie o zasadności lub skuteczności wypowiedzenia umowy najmu z określoną datą. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek ten - z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 - przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Jak z powyższego zatem wynika, przyznanie dodatku mieszkaniowego jest generalnie uzależnione od posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W sytuacji zatem, gdy skarżacej umowa najmu lokalu została wypowiedziana zarówno organy, jak i Sąd Wojewodzki prawidłowo przyjęły, że w tym pzrypadku wniosek jej nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślenia wymaga, że kwestia wypowiedzenia umowy najmu zostala w tym przypadku wystarczajaco zbadana, gdyż Sąd I instancji dopuścił na tę okoliczność dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro zaś na kopii dokumentu, zawierajacego oswiadczenie woli wynajmujacego o wypowiedzeniu E. S. umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. ze skutkiem prawnym na dzień [...] września 2011 r. znajdowało się pokwitowanie odbioru tego dokumentu przez skarżacą, to logiczny wniosek, jaki z tego faktu wypływał, prowadził do przyjęcia, że wypowiedzenie to było prawnie skuteczne. Taki wniosek wysnuł też Sąd Wojewódzki. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przy tym przez ten Sąd było prawidłowe. Sąd dopuścił bowiem dowód na rozprawie, o której strony były prawidłowo powiadomione. W rezultacie nie można było twierdzić, że w toku postępowania sądowego doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227, 230, 244, 246, 253, 233 § 1 k.p.c. a w toku postępwoania administarcyjnego - art. 7, 8, 9, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przytoczona natomiast wyżęj wypowiedź Sądu I instancji, dotycząca braku uprawnień organów i sądu administarcyjnego do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmujacego wypowiedzenia skarżacej umowy najmu lokalu mieszkalnego, winna być rozumiana, nie jako generalne uchylenie się od zbadania tej okolicznosci przez Sąd, gdyż przeczy temu sam fakt dopuszczenia przez Sąd I instancji dowodu na wspomnianą wyżej okliczność, a jako wyjaśnienie, że jeśli skarżaca, która od 2011 r. do tej pory nie kwestionowala faktu skuteczności prawnej wypowiedzenia jej w/w umowy (nie przedstawiła na tę okoliczność w postępowaniu administarcyjnym żadnego dowodu) kwestionuje obecnie skuteczność wypowiedzenia jej owej umowy, to powyższe zagadnienie może aktualnie jedynie badać sąd powszechny. Umowa najmu jest bowiem umową prawa cywilnego i wszelkie kwestie z nią związane stanowią zagadnienia cywilne, które są przedmiotem spraw cywilnych. Tego rodzaju zaś sprawy - po myśli art. 2 § 1 k.p.c. - są rozpoznawane przez sąd cywilny, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do rozpoznania innym organom. (art. 2 § 3 k.p.c.). Biorac powyższe pod uwagę nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem ma jedynie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd Wojewódzki nie przekroczył również granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) a wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej. uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a. Oparcie zaś wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a. zamiast – jak domagała się tego skarżąca - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – było jedynie wynikiem dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.