I OSK 3035/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2347/22 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. nr KOC/1152/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2023 r. I SA/Wa 2347/22, oddalił skargę W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 lipca 2022 r. nr KOC/1152/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ umorzył postępowanie w sprawie, mimo że art. 158 § 2 k.p.a. nakazuje w sytuacji braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ umorzył postępowanie w sprawie w całości, mimo, że art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zezwalały jedynie na umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, względnie poprzez brak uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy podstawą jej wydania są przepisy sprzeczne z Konstytucją. Skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi" i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1.02.2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (sprawa K 2/22). Zrzekł się także rozprawy. Postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zwrócić należy uwagę na wadliwości w konstrukcji skargi kasacyjnej. Mianowicie zarzut nr 2 nie ma procesowego charakteru, lecz materialny, bowiem tak należy odczytywać art. 2 ustawy nowelizującej. Ponadto, tylko ust. 2 tego przepisu stanowił podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Z zarzutów skargi kasacyjnej wyłaniają się dwa problemy wymagające rozważenia. Po pierwsze, zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazuje umorzyć postępowanie nadzorcze w określonej w tym przepisie sytuacji, tylko co do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wyklucza natomiast wydania merytorycznego orzeczenia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Po wtóre, inaczej rozumiany przepis ustawy zmieniającej jest niezgodny z Konstytucją. Zarzut nr 2 nie wskazuje natomiast, z jakimi ewentualnie przepisami Konstytucji jest sprzeczny (jak należałoby domniemywać, bo z zarzutu też jednoznacznie to nie wynika) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zaczynając od tego ostatniego zagadnienia, siłą rzeczy jedynie ogólnie zauważyć należy, odnośnie zarzutów dotyczących zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r. C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona ustawą nowelizującą regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i regulacje te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w tak długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Jeśli zaś chodzi o pierwsze zagadnienie podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela argumentacji, jakoby w obecnym stanie prawnym, na gruncie art. 156 i art. 158 § 2 k.p.a., możliwe było prowadzenie osobnego postępowania dotyczącego stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, w postaci "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", jest tylko jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro więc art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazuje umorzyć z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, to nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzić, że mimo braku możliwości prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, można byłoby orzekać o "stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". Zauważyć przy tym należy, że do powyższej sytuacji nie można odnosić wprost stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17. Kontrolowana w powołanym wyroku TK norma prawna nie była tożsama z obecną, a różnice dotyczyły kwestii dość zasadniczych, tj. okresu, po jakim nie można było prowadzić postępowania nadzorczego i zakończyć go decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy (tam 5 lat, tutaj 30 lat), co przekłada się też na ewentualną możliwość dochodzenia odszkodowania. Wszak prawo majątkowe w postaci roszczenia o odszkodowanie za bezprawne działanie władzy publicznej podlega również przedawnieniu i nie bez znaczenia jest też to, kiedy nastąpiło zdarzenie wyrządzające ewentualną szkodę. Dodatkowo zauważyć należy, że ewentualne prowadzenie postępowania nadzorczego, nawet gdyby miało dotyczyć tylko stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jak postulują skarżący kasacyjnie, wiązałoby się także z trudnościami dowodowymi w postaci dostępu do niezbędnych do oceny istoty sprawy dokumentów, co jest okolicznością notoryjną dla sądów administracyjnych, jak i dla organów. Argumentu tego również nie można pomijać przy ważeniu wartości konstytucyjnych, jakie stały za wprowadzeniem trzydziestoletniego okresu, po którym prowadzenie postepowania nadzorczego co do istoty sprawy nie jest możliwe, w tym w kontekście zasady pewności prawa. Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, skarżący kasacyjnie będzie mógł ewentualnie żądać wznowienia postępowania, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.