I OSK 3042/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 222/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 marca 2023 r. nr NRŚ-OR.7534.19.2022.KK w przedmiocie zwrotu prawa własności wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023r. sygn. akt II SA/Wr 222/23, oddalił w całości skargę Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego dnia 7 marca 2023 r. nr NRŚ-OR.7534.19.2022.KK w przedmiocie zwrotu prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Wrocław zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: 1.1. naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023, poz. 344, ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 9 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podczas gdy norma prawna zawarta w tym przepisie definiuje zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, które stały się z dniem 27 maja 1990 r. prawami oraz obowiązkami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym warunkiem koniecznym dla przejęcia praw i obowiązków było ich istnienie w dacie 27 maja 1990 r. - zaś obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej mógł powstać na gruncie ustawy u.g.n. dopiero od dnia 01 stycznia 1998 r. (tj. od daty wejścia wżycie ustawy u.g.n.): 1.2. naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Strona skarżąca nie będąca sukcesorem Skarbu Państwa w zakresie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach ustawy u.g.n., jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 oraz w art. 137 ust. 1 u.g.n. , to znaczy, że jest podmiotem zobowiązanym do zwrotu nieruchomości, podczas gdy regulacje ustawy u.g.n. odnoszące się zarówno do wywłaszczenia nieruchomości, 1.3. jak i tym samym do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają charakter regulacji szczególnych i nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej; 1.4. naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2022, poz. 2556, ze zm. dalej: "POŚ") w zw. z §1, § 2 oraz § 6 i § 7 Rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław - Strachowice we Wrocławiu (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 27.11.2006 r., nr 248, poz. 3693), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie okoliczności, że wywłaszczona nieruchomość - działka gruntu numer [...], [...], obręb Strachowice we Wrocławiu, znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska tj. Lotniska Wrocław - Strachowice; 1.5. naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez jego pominięcie, w konsekwencji czego brak zabezpieczenia wierzytelności jednostki samorządu terytorialnego względem Wnioskodawców z tytułu zwrotu odszkodowania orzeczonego w związku ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonej; 1.6. naruszenie art. 9 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalony przez Organ II instancji Prezydentowi Wrocławia 14 dniowego termin na zwrot nieruchomości liczony od daty wykonalności decyzji, mieści się w dyspozycji w/w przepisu, podczas gdy art. 9 u.g.n. nie określa terminu czynności faktycznej polegającej na wydaniu nieruchomości, lecz określa jedynie termin wykonalności Decyzji. Zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 2.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 150 ust. 2 oraz art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez oddalenie skargi Strony skarżącej w sytuacji gdy Organ II instancji oparł orzeczenie na wadliwym operacie szacunkowym, który ustala wartość rynkową działki gruntu nr [...], [...], obręb Strachowice we Wrocławiu: - operat nie uwzględnia okoliczności, że w/w działka gruntu wchodzi w skład obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska tj. Lotniska Wrocław-Strachowice we Wrocławiu, która to okoliczność ma wpływ zarówno na cenę w/w działki, jak i na zakres transakcji nieruchomościami przyjętymi do wyceny, - w/w działka gruntu nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, a zatem brak możliwości ustalania dla tej działki gruntu wartości rynkowej, w rozumieniu przepisów UGN, - żadna z nieruchomości przyjętych do porównania jako nieruchomości podobne nie posiada cechy w postaci braku dostępu do drogi publicznej; 2.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n., polegające na zaakceptowaniu poglądu Organu II instancji, że cel wywłaszczenia działki gruntu nr [...], AM-6, obręb Strachowice nie został zrealizowany i w konsekwencji oddaleniu skargi, podczas gdy ustalenie w zakresie celu określonego m.in. jako "infrastruktura podziemna" nastąpiło na podstawie dowodów, które nie dotyczą i nie mogą dotyczyć infrastruktury podziemnej, tj. protokołu z okazania granic i wizji lokalnej z 25.07.2019r., zdjęć lotniczych z 02.06.1982 r., wyrysu z mapy zasadniczej z 03.09.2018 r. oświadczenie W. K. z 21.01.2019 r. Dowody powyższe nie dotyczą infrastruktury podziemnej; dotyczyć mogą jedynie powierzchni gruntu. W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Strona skarżąca kasacyjnie: a) zrzekał się rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., b) wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że część problemów prawnych objęta zarzutami skargi kasacyjnej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1712/23 oraz z 12 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2237/23 (wyroki NSA dostępne w bazie CBOSA). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniach wskazanych wyroków skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do części motywów zawartych w przywołanych rozstrzygnięciach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy. W sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego nabyła w drodze komunalizacji z mocy prawa wywłaszczoną nieruchomość, weszła we wszystkie prawa i obowiązki wywłaszczyciela, w tym przede wszystkim w zakaz używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie, Gmina Wrocław jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, które nabyły wywłaszczone nieruchomości w drodze sukcesji publicznoprawnej. Stanowisko o podleganiu nieruchomości skomunalizowanych pod zakres instytucji zwrotu zostało potwierdzone jednoznacznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (publ. OTK-A 2014/31). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że ustrojowe przekształcenia stosunków własnościowych na początku lat 90. XX w. doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych oraz kategorii własności komunalnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego i komunalnym osobom prawnym, powstałej w drodze tzw. komunalizacji, polegającej na przejęciu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez właściwe gminy. Własność komunalna nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku. Przysługująca im własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (por. wyrok TK z 21 października 2008 r. sygn. akt P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (por. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych (por. wyrok NSA 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13). Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zatem słuszne, a tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być zasadny. Przypomnieć dalej należy, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2002 r. poz. 2556, ze zm. dalej p.o.ś.) w zw. z § 1, § 2 oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław – Strachowice we Wrocławiu (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 27.11.2006 r., nr 248, poz. 3693), poprzez ich niezastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie ww. przepisów jest rezultatem niedostrzeżenia, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska, a gdyby Sąd I instancji dostrzegł, że ww. przepisy powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, to doszedłby do wniosku, że nie zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości uregulowane w art. 136 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym skarga Gminy Wrocław winna zostać uwzględniona przez Sąd I instancji, nie zaś oddalona. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jednak przepisu prawa, który stanowiłby podstawę do przyjęcia, że nie jest dopuszczalny zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części ze względu na to, że jest ona położona na terenie obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia przy tym, jaka jest treść normy zrekonstruowanej na podstawie art. 136 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miałaby uzasadniać odmowę zwrotu przedmiotowej działki. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 9 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię (punkt I.6 petitum skargi kasacyjnej) należy przypomnieć że w zakwestionowanym przez stronę skarżącą punkcie II decyzji ustalono, że zwrotu dokona Prezydent Wrocławia (co jest wypełnieniem dyspozycji z art. 142 u.g.n.), i ustalono, że ma to nastąpić w terminie 14 dni od daty wykonalności decyzji (co jest realizacją dyspozycji z art. 9 u.g.n.). W ocenie Sądu kasacyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że ze wskazanego w zaskarżonej decyzji terminu wykonania decyzji w zakresie zwrotu przedmiotowej działki nie wynika obowiązek Prezydenta Wrocławia zwrócenia jej w terminie krótszym, niż termin wynikający z art. 9 w związku z art. 142 u.g.n. Z tego punktu widzenia nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalony przez organ drugiej instancji termin na zwrot nieruchomości, liczony od daty wykonalności decyzji, nie mieści się w dyspozycji art. 9 u.g.n. Zauważyć przy tym należy, że czynność faktyczna polegająca na wydaniu nieruchomości mieści się w pojęciu wykonania decyzji o zwrocie nieruchomości, a zatem nie można postrzegać tej czynności jako nie mieszczącej się w ramach wykonania tego rodzaju decyzji. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Reasumując, tak formułując pkt II decyzji, to znaczy orzekając że zwrotu nieruchomości dokona Prezydent w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, a więc po upływie 30 dni, jakie ustawodawca przewidział na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, Wojewoda zmieścił się w granicach wyznaczonych art. 9 u.g.n. w związku z art. 142 u.g.n. Wojewoda nie naruszył prawa, i działał na jego podstawie, w konsekwencji zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony. Za niezasadne też należy uznać zarzuty odnoszące się do wadliwości sporządzonego w sprawie operatu. Operat szacunkowy ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, 22). Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowo-administracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że nie jest możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej działki, ponieważ nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu. W ocenie Sądu kasacyjnego, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przepisy prawa wyłączają przedmiotową działkę z obrotu, to jest możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej działki. Okoliczności przywoływane przez stronę skarżącą mogą mieć natomiast wpływ na wysokość wartości rynkowej tej działki. Ocena prawidłowości ustalenia w operacie szacunkowym wpływu tych okoliczności na wartość rynkową działki wymaga jednak posiadania wiedzy specjalnej. Skoro strona skarżąca nie przedstawiła kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanej w trybie art. 157 § 1 u.g.n., z których wynikałoby, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu jest wadliwy, to nie ma podstaw do uznania zarzutów strony skarżącej w tym zakresie za zasadne. Wreszcie za niezasadne należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na uchybienia, których dopuściły się organy w ramach przeprowadzonego postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie miały one polegać na oparciu się przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] na dowodach, które nie dotyczą i nie mogą dotyczyć infrastruktury podziemnej Dowody te to: protokół z okazania granic i wizja lokalna z dnia 25 lipca 2019 r., zdjęcia lotnicze z dnia 2 czerwca 1982 r., wyrys z mapy zasadniczej z dnia 3 września 2018 r., oświadczenie W.K. z dnia 21 stycznia 2019 r. W opozycji do tego stanowiska należy jednak wskazać, ze w toku prowadzonego postępowania organ dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności treści planu ogólnego zagospodarowania lotniska komunikacyjnego Wrocław Strachowice, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 26 maja 1978 r. znak: BP. W600/D-4/26/78. Z analizy tego planu oraz opisu zawartego w aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego i po skonfrontowaniu z aktualnym wyrysem z mapy zasadniczej (w tej samej skali) obejmującym teren nieruchomości wynika, że plan ten przewidywał przeznaczenie wywłaszczonej ówcześnie działki nr [...], pod budynek kotłowni oraz skład węgla, ponadto w jej obszarze miały być usytuowane sieci; wodna i kanalizacyjna. Natomiast na jej obrzeżach usytuowana zieleń średnia i wysoka. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy zasadniczej wynika, że na działce nr [...] brak jest jakichkolwiek sieci uzbrojenia terenu. Dowody w postaci wypisów i wyrysów są dokumentami urzędowymi. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdzałyby istnienie na działce nr [...] "infrastruktury podziemnej" w postaci planowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie podważyła zatem skutecznie stanowiska organu, sprowadzając swoją argumentację jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 p.p.s.a.).