I OSK 3055/23

Dnia 4 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2043/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lipca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-235/2018/JB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2043/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lipca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-235/2018/JB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2043/20; 2. oddalił skargę; 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też Minister, decyzja Ministra) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 3739/2019 z dnia 22 listopada 2019 r. odmawiającej [...] oraz [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości Kolonia [...], pow. Równe, woj. Wołyńskie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2043/20 skarga została oddalona. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Okazało się, że tuż przed wydaniem wyroku, 22 lutego 2021 r. zmarła [...] na dowód czego został przedstawiony akt zgonu. Następnie Sąd uzyskał akt poświadczenia dziedziczenia z którego wynika, że jej spadkobiercami są mąż [...] i [...] (akt poświadczenia dziedziczenia z 30 września 2022 r. nr [...] sporządzony przez notariusza [...]). Osoby te nie brały udziału w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił własny wyrok (z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2043/20); 2. oddalił skargę; 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Przedstawione przez stronę i uzyskane przez organ dowody są w aspekcie wskazanym w sprawie niejednoznaczne, co wyklucza przyjęcie, że nieruchomość której dotyczy wniosek stanowiła własność Marii i Jana czy też samej Marii czy samego Jana. Organ dokonał oceny dowodów i w uzasadnieniu decyzji wskazał z jakich powodów nie mogą one stanowić wystarczającego dowodu na wykazanie prawa własności do omawianej nieruchomości. Ocena ta mieści się w zasadach swobodnej oceny dowodów, o której stanowi art. 80 k.p.a. Prawidłowo organ doszedł do wniosku, że zgromadzone dowody wskazują na istnienie wątpliwości co do tego kto był właścicielem nieruchomości i jaki miała obszar. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust 4 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających prawo własności majątku pozostawionego w miejscowości Kolonia [...], pow. Równe, woj. wołyńskie, a w szczególności przyjęcie, że zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Radomiu z dnia 14 listopada 1957 r. nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym tytuł własności do nieruchomości i może być oceniany wyłącznie jako oświadczenie świadków, do których ma zastosowanie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i nie zawiera potwierdzenia przez organ administracyjny podniesionych w nim okoliczności, w sytuacji kiedy zaświadczenie to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 3729/2019 z dnia 22 listopada 2019 r., zasądzenie kosztów postępowania, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania na wstępie wymaga, że zestawienie w jednym zarzucie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. szczególności bez wyjaśnienia w dalszej części zarzutu takiej jego konstrukcji jest wadliwe. Otóż nie można jednocześnie naruszyć art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są to bowiem przeciwstawne w stosunku do siebie przepisy orzekające o zupełnie innym wyniku końcowym sprawy. Sąd nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem go nie stosował. Sąd I instancji zastosował art. 179a p.p.s.a. do uchylenia w trybie autokontroli własnego wyroku z uwagi na wstąpienie do sprawy następców prawnych zmarłego uczestnika, oraz art. 151 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że przywołany zarzut sprowadza się do jednej kwestii, a mianowicie oparcia wyroku o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zostało wykazane prawo własności majątku pozostawionego w miejscowości Kolonia [...], woj. wołyńskie, a w szczególności wadliwie przyjęto, że zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Radomiu z dnia 14 listopada 1957 r. nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym tytuł własności do nieruchomości, co powoduje w opinii autora skargi kasacyjnej, że wyrok jest niezgodny z prawem. Wskazać należy, że na gruncie ustawy zabużańskiej (art. 6 ust. 4) i Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77§ 1, art. 80, art. 86) katalog dowodów dołączanych do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty ma charakter przykładowy i jest otwarty. Przy czym ustawa zabużańska jest ustawą szczególną i z tej racji zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, choć omawiana ustawa nie ogranicza obowiązków, które obciążają organ na zasadzie Kodeksu postępowania administracyjnego, to wprowadza również ustawowe obowiązki obciążające wnioskodawcę. Do takich właśnie obowiązków proceduralnych należy dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie - art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (J. Forystek [w:] Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, art. 6. https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-02-14). Skutkiem nie wykazania okoliczności istotnych w sprawie, w tym tytułu własności, jest, zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty. W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia faktu pozostawienia majątku na byłym terytorium Polski było według skarżącej kasacyjnie zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Radomiu z 14 listopada 1957 r. odwzorowujące oświadczenia 2 świadków z którego ma wynikać, że majątek stanowił własność [...] i miał powierzchni ok 30 ha. Tymczasem w aktach znajdują się inne dokumenty, w tym zeznania samej [...], z których wynika, że nieruchomość nie stanowiła własności wyłącznie [...], lecz także [...]; także informacja z Rowieńskiego Obwodu Administracji Państwowej z 16 czerwca 2016 r. w którym stwierdzono, że ujawniono informacje dotyczące posiadania ziemi przez [...] i zaświadczenia Państwowej Administracji Obwodowej w Równem z 17 kwietnia 2008 r. z którego wynika, że to [...] pozostawił majątek w Równem o pow. 17,5 ha i że nie odnaleziono dokumentów dotyczących [...]. W sprawie kluczowe było jednak zbadanie, czy wspomniane zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia 14 listopada 1957 r. jest dokumentem mającym walor dowodowy, potwierdzający tytuł własności do nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Prawidłowo przytoczył Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że użyte w art. 6 ust. 4 sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że ustawodawca nie wyklucza przeprowadzenia innych dowodów na okoliczności istotne w sprawie. Jednakże nie odnosi się to do unormowania zawartego w art. 6 ust. 5 ustawy czyli do wymogów związanych z oświadczeniami świadków. Przyjmuje się, że ustawa jest aktem szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego i w sposób szczegółowy określa wymogi związane z oświadczeniami świadków. Dlatego oświadczeń nie może zastępować zaświadczenie o nich. Chodzi przecież o wykazanie tytułu własności do nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., I OSK 340/14). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że tych ustawowych kryteriów nie spełnia zaświadczenie z 14 listopada 1957 r. Za Sądem I instancji stwierdzić należy, że sporne zaświadczenie nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym tytuł własności do nieruchomości. Definicję dokumentów urzędowych zawiera art. 76 k.p.a. Są to dokumenty, które zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania. Tym samym są pochodną wiedzy organu uzyskanej na podstawie innych dokumentów którymi dysponuje organ. Sporny dokument został sporządzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Radomiu w 1957 r. Tego rodzaju prezydia były kolegialnymi organami zarządzającymi, powstałymi na mocy ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz.U. 1944 nr 5, poz. 22). Art. 29 ustawy określający kompetencje rad narodowych nie wskazywał aby ich zadaniem było potwierdzanie tytułów własności czy wykonywanie innego rodzaju uprawnień z tym związanych w tym przyjmowanie oświadczeń wiedzy. Organy te planowały budżety, kontrolowały legalność działania organów wykonawczych i je kreowały. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130) zniosła związki samorządu terytorialnego ustalając, że rady narodowe są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej a prezydium rady jest organem wykonawczym i zarządzającym. Po zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, który zajmował się, ogólnie mówiąc, sprawami związanymi z przesiedleńcami, sprawy te zostały przekazane do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych na mocy § 1 ust. 1 uchwały nr 78 z 22 marca 1951 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (M. P. nr A-27, poz. 325) i zgodnie z § 3 tej uchwały sprawy prowadzone dotychczas przez ten urząd a nie wymienione w § 1 i 2 pozostały w zakresie działania Prezesa Rady Ministrów i miały być wykonywane przez prezydia rad narodowych. Nie oznaczało to jednak, że prezydia te miały kompetencje do wydawania zaświadczeń na podstawie których byłoby możliwe ustalanie tytułu własności. Żaden ze wskazanych wyżej przepisów na takie kompetencje nie wskazywał. Zgodnie z art. 2 Dekretu PKWN z 7 października 1944 r. o utworzeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (t. j. Dz. U. z 1945 r. Nr 24, poz. 145) do jego kompetencji należała organizacja repatriacji ludności z obszarów innych państw na terytorium Państwa Polskiego, organizacja powrotu wysiedlonych przez niemieckiego okupanta do poprzednich miejsc zamieszkania oraz organizacja przesiedlenia na tereny odzyskane ludności z innych okręgów Państwa Polskiego, regulowanie planowego napływu repatriantów i przesiedleńców, opieka sanitarno-żywnościowa podczas przeprowadzania repatriacji i przesiedlenia, planowe rozmieszczanie repatriantów i przesiedleńców i organizacja ich osadnictwa na ziemiach polskich, prowadzenie akcji pomocy repatriantom w zakresie gospodarczej odbudowy warsztatów pracy, popieranie zrzeszeń i instytucji społecznych w kraju i za granicą, o ile ich celem jest niesienie pomocy i opieka nad repatriantami i przesiedleńcami - i tylko w tych granicach organ ten mógł podejmować czynności prawne. W żadnym miejscu nie opisano wydawania zaświadczeń. Stwierdzić zatem należy, że nie mieściło się w jego kompetencjach wydawanie zaświadczeń potwierdzających de facto prawo własności pozostałych na Kresach Wschodnich nieruchomości. Tym samym nie można uznać spornego zaświadczenia za dowód potwierdzający prawo do nieruchomości. A w konsekwencji odmówić słuszności należy powołanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, bowiem żaden z przywołanych tam przepisów nie został w sprawie naruszony. Wskazania na koniec wymaga - jak słusznie wspomniał Sąd I instancji - że ocena dowodów nie sprowadza się wyłącznie do oceny poszczególnych dowodów, czy jednego dowodu, ale przede wszystkim do oceny ich wszystkich łącznie. I całościowej ich analizy. Z analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, częściowo przeczących sobie i wykluczających się wzajemnie, oraz biorąc pod uwagę brak waloru dowodu spornego zaświadczenia z 1957 roku – należało uznać z prawidłową ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. Mając na względzie powyższe ustalenia – wbrew wszystkim zarzutom skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra z 2020 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasadnie uznał, że są one zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.