I OSK 3063/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 306/23 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 306/23, oddalił skargę S.Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], mocą której odmówiono skarżącemu aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki, województwo łódzkie, poprzez przywrócenie zapisów sprzed przeprowadzonej w 2008 r. aktualizacji użytków gruntowych, tj. poprzez wykazanie tej działki jako grunt rolny zabudowany. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy błędnie ustaliły stan faktyczny przyjęty za podstawę wydanych decyzji, w szczególności w zakresie, w którym organy uznały, że: - skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego; - budynki oraz grunty objęte wnioskiem o zmianę danych w ewidencji gruntów nie są wykorzystywane przez skarżącego na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego; - podstawą wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów jest opracowanie inż. S.M. dotyczące istniejącego zagospodarowania przedmiotowej działki wraz ze skróconą oceną techniczną obiektów budowlanych oraz dokumentacją fotograficzną, podczas gdy opracowanie to miało charakter subsydiarny w czynnościach geodety w ramach pracy geodezyjnej zakończonej pozytywną weryfikacją Starosty wyników tej pracy przyjętych do zasobu geodezyjnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na błędnej wykładni normy powołanego przepisu poprzez uznanie, że użyte w jego treści pojęcie "przeznaczenie" odnosi się do przeznaczenia w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy prawidłowa wykładnia normy art. 20 ust. 1 pkt 2 prowadzi do wniosku, że przez przeznaczenie budynku należy rozumieć sposób korzystania z tego budynku lub możliwy sposób korzystania; b) treści ust. 3 komórki zawartej w wierszu Ip. 5, kolumnie 3, tabeli zawartej w Załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390) w zw. z § 10 tego rozporządzenia polegające na zastosowaniu normy tego przepisu, pomimo że nie miał on zastosowania w odniesieniu do gruntów, których dotyczył wniosek skarżącego o zmianę w ewidencji gruntów; c) treści ust. 1 pkt. 1 komórki zawartej w wierszu Ip. 5, kolumnie 3, tabeli zawartej w Załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia w zw. z § 10 tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo że miał on zastosowanie w zakresie, w którym przepis przewiduje obowiązek zaliczenia do użytku Br gruntów zajętych pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej; d) art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że przeszkodą do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów w zakresie użytku na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, może być: - arbitralna ocena organu administracji co do faktycznej funkcji budynku, w szczególności w sytuacji, gdy dokumentacja geodezyjna stanowiąca podstawę zmiany przeszła pozytywną weryfikację i została przyjęta do zasobu geodezyjnego, a ponadto została poparta dodatkowymi dowodami, w tym dokumentami urzędowymi; - wcześniejsze przeprowadzenie czynności modernizacji ewidencji gruntów, w ramach których grunty zostały zaliczone do innych użytków gruntowych niż aktualnie występujące. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości, o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, skarżący zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zaś na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Jednakże, może to się odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to udokumentowany aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają, w świetle złożonych dokumentów, charakter oczywistych pomyłek. Nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych musi być oczywista i bezsporna a zatem niewymagająca postępowania wyjaśniającego. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 270/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji. Zgodnie zaś z treścią art. 24 ust. 2a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2a pkt 1 lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przy czym, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że w toku postępowania nie zostało wykazane, dokumentami, o których w art. 24 ust. 2b powołanej ustawy, że działka nr [...], położona w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki, województwo łódzkie, przeznaczona jest faktycznie pod grunt rolny zabudowany. Przy tym, niewątpliwie, żądana przez skarżącego zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków wymagała wykazania, że działka nr [...] jest przeznaczona pod grunt rolny zabudowy a nie jedynie faktycznie wykorzystywana jako taki grunt. Przeznaczenie to bowiem cel, do jakiego dana nieruchomość może być używana zgodnie z prawem a wykorzystywanie nieruchomości to faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, który nie zawsze jest zgodny z jej przeznaczeniem. Wynika to z rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 10 tego rozporządzenia zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie bowiem z zawartą w lp. 5 tabeli załącznika nr 1 do tego rozporządzenia do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod: 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych; 2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą organizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. 2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także: 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki; 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326). 3. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z rozporządzenia tego jasno wynika, że gruntem rolnym są jedynie grunty zajęte pod budynki przeznaczone do określonej w powołanym przepisie produkcji rolnej albo grunty położone pomiędzy takimi budynkami i urządzeniami a także grunt w granicach siedliska jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia przeznaczone do określonej w powołanym przepisie produkcji rolnej. Stanowisko to potwierdza również ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 560/20, mocą którego oddalono skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 680/19, oddalającego skargę skarżącego od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r., wydanej po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki nr [...] z uwagi na jej rolnicze wykorzystanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych a nie tylko wykorzystywanych do produkcji rolniczej lub przetwórstwa rolno – spożywczego. Potwierdza to również powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków w zakresie ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, jako niezasadny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że skarżący nie przedstawił dokumentów, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, które potwierdzałyby przeznaczenie działki nr [...] pod grunt rolny w rozumieniu oraz § 10 w zw. z treścią ust. 1 pkt 1 i ust. 3 lp. 5 tabeli zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z [...] września 2008 r. Starosta Sieradzki dla części działki nr [...], na której wykazano użytek Bp, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria obiektu budowlanego I - budynki mieszkalne jednorodzinne. W dniu udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywał i w dalszym ciągu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu z [...] lutego 2003 r., nr [...], z którego wynika, że dla terenu osiedla "[...]", część działki nr [...], dla której rozpoczęto proces inwestycyjny posiadała przeznaczenie 1MN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa budynku została rozpoczęta, a budynek do chwili obecnej nie został oddany do użytkowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br. Z kolei, w części działki, na której po przeprowadzonej w 2017 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych wykazano użytek Bi, doprowadzono zapis użytku gruntowego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Sieradzu z [...] lutego 2003 r. dla terenu osiedla "[...]", w którym część przedmiotowej działki wykazana w ewidencji gruntów jako Bi posiada przeznaczenie 1PP-tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Na terenie przedmiotowej działki w czasie sporządzania miejscowego planu i w trakcie jego obowiązywania prowadzona była działalność niezwiązana z produkcją rolniczą, a budynki znajdujące się na działce w granicach obecnego konturu Bi służyły w całości do działalności nierolniczej ([...]), co zostało uwzględnione podczas opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym czasie nastąpiło faktyczne wyłączenie części przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego, uwzględnione w nowo opracowanym planie. W czasie zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce nie funkcjonowała zabudowa zagrodowa (brak budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego). Dodatkowo, w przeprowadzonym w 2008 r. opracowaniu geodezyjnym, polegającym na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, na przedmiotowej działce wykazano budynki o funkcji 103-budynki handlowo-usługowe i 109-pozostałe budynki mieszkalne. Nie wykazano budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108-budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa według KŚT. W dniu 19 kwietnia 2017 r. Starosta Sieradzki rozpoczął prace geodezyjne, mające na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, położonych m. in. w obrębie [...] miasta Sieradza. W trakcie prac modernizacyjnych ich wykonawca – G. sp. z o.o. z Z. ustalił, że na przedmiotowej działce nr [...] w obrębie [...] miasta Sieradza znajdują się: budynek mieszkalny w trakcie budowy oraz inne budynki niemieszkalne zaliczone do PKOB jako budynki przemysłowo magazynowe oraz pozostałe budynki niemieszkalne. Na przedmiotowej działce nie stwierdzono budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, a wymienione zabudowania nie zostały wykazane jako budynki i urządzenia związane z produkcją rolną. Informacja o ww. pracach została wywieszona na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń: Starostwa Powiatowego w Sieradzu, Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu oraz Urzędu Miasta Sieradza i była opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Sieradzu. Projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków m.in. dla ww. obrębu został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w terminie od 11 do 29 września 2017 r. w siedzibie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu. Skarżący we wskazanym wyżej terminie nie wniósł uwag do projektu operatu opisowo – kartograficznego, a zatem po upływie ustawowego terminu, tj. 21 października 2017 r. projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 8 stycznia 2018 r., pod pozycją 72. W terminie 30 dni od dnia ogłoszenia skarżący także nie wniósł zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej działki. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zgodnie z zapisami Studium dla działki o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) ustala się przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o dominującej funkcji-zabudowa jednorodzinna z udziałem usług publicznych i komercyjnych. Co więcej, decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Starosta Sieradzki zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru sposobu użytkowania 6 obiektów magazynowych produktów przemysłowych na budynki magazynowe płodów rolnych i sprzętu rolniczego, usytuowanych na działce nr ewidencyjny [...] i decyzją z [...] maja 2022 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy tę decyzję. Jednocześnie, według ustaleń organów poza ww. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki skarżący nie posiada nieruchomości rolnych i nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Tym samym, nie można uznać, aby grunt ten był zajęty pod budynki przeznaczane do produkcji rolniczej, budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno – spożywczego ani budynki mieszkalne oraz inne urządzenia, tworzące z budynkami przeznaczonymi do produkcji rolniczej i do przetwórstwa rolno – spożywczego zorganizowaną całość gospodarczą i aby były one położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Nadto, nie można uznać, aby grunt ten stanowił grunt, położony między takimi urządzeniami i budynkami oraz grunt zajęty pod budynki, budowle i urządzenia pod takimi budynkami. Co więcej, z powyższego wynika, że nie spełnia on warunku określonego w lp. 5 ust. 2 pkt 3 tabeli zawartej w Załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia. Oceny tej nie mogło zmienić przedłożone przez skarżącego opracowanie sporządzone przez inż. S.M., dotyczące istniejącego zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] wraz ze skróconą oceną techniczną obiektów budowlanych znajdujących się na działce oraz dokumentacją fotograficzną, które stanowiło podstawę do sporządzenia przez geodetę uprawnionego W.G. "Wykazu zmian gruntowych i budynkowych", który to został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2022 r., pod nr [...]. Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2b wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Przy tym, jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot, a także stanowisko o konieczności odniesienia operatu do pozostałych dokumentów zasobu (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 428/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo przyjęcie dokumentacji do zasobów nie prowadzi do automatycznej zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do dokonania zmian uruchamiane jest odrębne postępowanie, w którym uprzednie przyjęcie dokumentacji do zasobu nie posiada nawet mocy prejudycjalnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Skutek prawny, na który wskazuje skarżący kasacyjnie nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zarzut ten nie znajduje żadnych podstaw prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, rację miał Sąd I instancji stwierdzając, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy opracowanie S.M. stanowi jedynie swoistą inwentaryzację terenu a przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2022 r. "Wykaz zmian gruntowych i budynkowych", sporządzony przez geodetę uprawnionego W.G. nie może stanowić podstawy do wnioskowanej przez skarżącego zmiany. W przedmiotowym dokumencie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jedynie "zadekretowano" taką zmianę bez wskazania stosowanych ku temu podstaw. Jednocześnie, zarzuty skarżącego dotyczące modernizacji przeprowadzonej w 2017 r. nie mogły zmienić powyższej oceny. Okoliczność tę ocenił już NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 560/20, wskazując, że zarzut dotyczący ustaleń stanu faktycznego w istocie podważa zatem ustalenia leżące u podstaw prac geodezyjnych, mających na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, położonych m. in. w obrębie [...] miasta Sieradza, tj. m. in. działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Zarzut taki nie może odnieść skutku weryfikacyjnego wobec wyników postępowania modernizacyjnego, a to z uwagi na tryb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mianowicie po wykonaniu prac związanych z modernizacją, projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego, o czym starosta ma obowiązek ogłosić w dzienniku urzędowym województwa. Po upływie powyższego terminu projekt operatu staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o wyłożeniu projektu zgłaszać zarzuty do tych danych. Jednocześnie, jak stanowi art. 24a ust. 12 P.g.k., zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Skarżący w przewidzianym terminie nie wniósł uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego i następnie, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 8 stycznia 2018 r. pod pozycją 72, że operat wyłożony do wglądu zainteresowanych osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej z dniem 21 października 2017 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, nie wniósł zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej działki. W konsekwencji dane dotyczące zaliczenia gruntów działki nr [...] do poszczególnych użytków gruntowych stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a tym samym zarzuty pod adresem samej modernizacji nie mogą być skuteczne. Oznacza to także, że dokumenty, na które powołuje się skarżący kasacyjnie uwzględnione zostały już w toku ww. modernizacji i obecnie nie mogą stanowić podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1558/10, aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenę tę w pełni podziela. Z uwagi zaś na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że organ ewidencyjny, prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji w przypadku, gdy nie zostały uprzednio przeprowadzone postępowania, których wyniki dałyby podstawy do zmiany wpisów dokonanych w ewidencji, a wnioskodawca nie przedstawił wraz z wnioskiem o aktualizację dokumentów wymienionych w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie ma podstaw do dokonania aktualizacji wpisów. Tym samym, nie wystarczy samo kwestionowanie prawidłowości czy kompletności dokumentów stanowiących w przeszłości podstawę wpisów, aby doszło do wnioskowanej aktualizacji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 865/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że samo zakwestionowanie przez skarżącego wcześniejszych wpisów, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, nie daje podstawy do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie. Brak wzruszenia dokumentów, których wadliwość lub niepełność zarzuca skarżący, w przewidzianym do tego trybie, uniemożliwia dokonanie zmian w ewidencji. W przypadku takim wystąpiłaby bowiem niedopuszczalna rozbieżność pomiędzy treścią ewidencji a pozostającymi w obrocie prawnym dokumentami, w tym orzeczeniami sądowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. To organy budowlane tworzą stan prawny określający funkcję budynku, zaś organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w zakresie funkcji budynku innej niż określonej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku, gdyż w przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że orzekające organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne, niezbędne dla rozpatrzenia wniosku skarżącego, a ponieważ żaden z dokumentów wskazanych w art. 24 ust. 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia [...] lutego 2003 r., sygn. akt [...], nie potwierdzały przeznaczenia działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, pod grunt rolny zabudowany – brak było podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.