I OSK 3075/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3217/21 w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2021 r. nr GZ.rn.625.63.2018 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Wa 3217/21 oddalił skargę [...] w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2021 r. nr GZ.rn.625.63.2018 w przedmiocie reformy rolnej. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł [...] w Warszawie zarzucając Sądowi pierwszej instancji: - w trybie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie niepodlegania wskazanych w decyzji (utrzymanej mocą skarżonego wyroku) działek o nr [...], [...], [...], [...] oraz część działki o nr [...] dot. użytków określonych jako Lz, N i W wchodzących w skład majątku "Dobra Ziemskie Ł." pod działanie ww. przepisu, a tym samym niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, który legł u podstaw skarżonej decyzji pojęcia "nieruchomość ziemska". - w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organu w zakresie jej pkt. 2, poprzez przyjęcie ustaleń organu za własne pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny wyrażającej się sprzeniewierzeniem się zasadzie dążenia do prawdy obiektywnej, a w konsekwencji nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, co z kolei polegało na nie wyjaśnieniu w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, tj. przeznaczenia zlokalizowanych w parku stawów, jako potencjalnie hodowlanych i poprzestaniu na fakcie, że skoro brak jest w tej mierze w aktach sprawy stosownych dowodów, przyjąć należy, że miały charakter inny aniżeli produkcyjny, podczas gdy jest to tak samo prawdopodobne jak koncepcja odmienna, tj. że służyły działalności hodowlanej. 2) art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia wymienionych przepisów okazały się niezasadne i nie miało to wpływu na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, jej oddalenia oraz nieuchylenia skarżonej wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi we wskazanej części. 3) art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8, art. 76 § 1, art.107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodu w postaci opracowania konserwatorskiego zespołu dworsko-parkowego, w kwestii odmiennej oceny przeznaczenia zlokalizowanych na nieruchomości stawów i ich przydatności w produkcji rolnej z punktu widzenia reformy rolnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wniesiono o nierozpoznawanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie i zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie, dla porządku należy zwrócić uwagę, że choć żadna ze stron się do tego nie odnosi, to w zaskarżonej decyzji nie podano daty dziennej jej wydania. Pomimo to, zarówno strony postępowania, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że datą wydania tej decyzji był dzień 27 października 2021 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że dzień 27 października 2021 r. jest najpóźniejszą pewną datą z którą zaskarżona decyzja mogła zostać wydana. W konsekwencji, w tym konkretnym przypadku, brak oznaczenia przez organ w nagłówku daty dziennej decyzji, nie stanowi istotnej wady, bowiem nie ma wątpliwości, co do stanu prawnego, przyjętego za podstawę orzekania oraz przedziału czasowego, który uwzględniono przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w szczególności przesłanek warunkujących uznanie istnienia "związku funkcjonalnego" pomiędzy częścią nieruchomości o charakterze rolnym a jej częścią rezydencjalną (zespołem dworsko-parkowym). Skarżący kasacyjnie [...] kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował ustalenia organu administracji, iż sporna część zespołu dworsko-parkowego, obejmująca działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz działkę nr [...] w części dotyczącej użytków określonych jako Lz, N i W, nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z uwagi na brak takiego związku. Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy, w szczególności w zakresie charakteru znajdujących się na tym terenie stawów, a w konsekwencji błędnie zastosował powołany przepis prawa materialnego. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako potencjalnie rzutujące na prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a., upatrując uchybień w bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organu pomimo dowolnej, w jego ocenie, oceny materiału dowodowego. Trzonem tej argumentacji jest twierdzenie, że organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, bezzasadnie przyjęły rekreacyjny charakter stawów, podczas gdy, zdaniem skarżącego, teza o ich hodowlanym przeznaczeniu jest "tak samo prawdopodobna". Taka konstrukcja zarzutu stanowi jedynie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego i dokonaną przez organy, a zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, oceną dowodów. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, wymaga wykazania, że ocena ta uchybiała zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wnikliwie przeanalizował materiał dowodowy i logikę rozumowania organu. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organy obu instancji podjęły szeroko zakrojone postępowanie wyjaśniające, pozyskując dokumentację z licznych archiwów oraz opracowania konserwatorskie. Zgromadzony materiał, w tym dane z Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dn. 6 IX 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej" (Archiwum Akt Nowych) oraz Załącznika nr 1 do protokołu przejęcia majątków (Archiwum Państwowe), nie zawierał żadnych adnotacji wskazujących na hodowlany i produkcyjny charakter wód. Co więcej, zeznania strony postępowania, A.G. wprost wskazywały na rekreacyjny charakter stawów. W tej sytuacji organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, miał uzasadnione podstawy do przyjęcia ustalenia, że brak jest dowodów na prowadzenie w stawach gospodarki rybnej stanowiącej część działalności rolniczej majątku. Podniesiona przez skarżącego kasacyjnie hipoteza o "prawdopodobnej" hodowli ryb, niepoparta jakimkolwiek materiałem dowodowym, nie może podważyć oceny dokonanej w oparciu o dostępne dowody. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola i aprobata oceny materiału dowodowego nie wykraczała poza reguły logiki ani nie naruszała zasad doświadczenia życiowego, wobec czego zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7, 76 § 1, 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a., nie mogły odnieść skutku. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie naruszył również art. 1 i 2 p.p.s.a., prawidłowo wykonując swoją funkcję kontrolną. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, Naczelny Sąd Administracyjny również uznał go za bezzasadny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06), przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Części nieruchomości niemające takiego charakteru, jak np. zespoły dworsko-parkowe, mogły podlegać przejęciu jedynie w przypadku wykazania ich związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem prawidłowe zdefiniowanie owego "związku funkcjonalnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, za organem, że nie chodzi tu o jakikolwiek, choćby incydentalny czy częściowy związek, lecz o relację o charakterze trwałym i intensywnym, wskazującą na wzajemne przenikanie się funkcji. Związek funkcjonalny w rozumieniu przepisów dekretu zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z przeznaczeniem, funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części nierolnej i odwrotnie. Oznacza to konieczność wykazania stanu interakcji, dwustronnej zależności, gdzie każda z części stanowi niezbędny element dla drugiej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a prawidłowo oceniony przez Sąd pierwszej instancji, jednoznacznie przeczy istnieniu takiego związku. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sporny zespół dworsko-parkowy pełnił funkcje mieszkalno-wypoczynkowe. Zarząd majątkiem rolnym odbywał się z odrębnego budynku, tzw. rządcówki, położonego w części folwarcznej, poza terenem dworsko-parkowym. Zeznania A.G. wskazują ponadto, że utrzymanie rezydencji (pałacu) pochodziło ze źródeł zewnętrznych (kamienica w Warszawie), co dodatkowo podkreśla separację ekonomiczną obu części. Część rolna majątku mogła zatem funkcjonować samodzielnie, posiadając własne zaplecze administracyjne (rządcówka) i gospodarcze, podobnie jak teren dworsko-parkowy był samodzielnie funkcjonującą częścią rezydencjalną. Godzi się zauważyć, że organ precyzyjnie wyodrębnił te części zespołu, które faktycznie miały charakter rolniczy (dawny ogród jagodowy i warzywny oraz sad - łącznie ok. 1,97 ha), i w punkcie 3) decyzji prawidłowo orzekł o ich podpadaniu pod działanie dekretu. To rozróżnienie potwierdza jedynie prawidłowość analizy funkcjonalnej całości majątku. W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, słusznie aprobując stanowisko organu, że sporna część nieruchomości (pkt 2 decyzji Ministra) nie była funkcjonalnie powiązana z działalnością rolniczą w stopniu uzasadniającym jej przejęcie na cele reformy rolnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.