I OSK 3085/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 337/23 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.4111.582.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 337/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę K. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 1 marca 2023 r. nr SKO.4111.582.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art 17 ust. 1 pkt 3 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że osoba niespokrewniona ustanowiona niezawodową rodziną zastępczą dla niepełnosprawnego wymagającego stałej opieki, rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki, nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy takie rozumienie przepisów różnicujące spokrewnione i niespokrewnione ale niezawodowe rodziny zastępcze stanowi przejaw dyskryminacji i jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji RP. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przed ustosunkowaniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zrzutów należy przypomnieć okoliczności sprawy poddanej pod rozstrzygniecie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Skarżący sprawuję opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym M. N. Strona została ustanowiona rodziną zastępczą dla ww. 3 sierpnia 2015 r., zaś opiekunem prawnym 17 września 2015 r. Powyższe ustalenia faktyczne, dokonane prze organy oraz Sąd I instancji nie są kwestionowane przez Skarżącego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie ustanowionej rodziną zastępczą niespokrewnioną dla niepełnosprawnego dziecka wymagającego stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, iż co do zasady świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Wśród osób wymienionych w art 17 ust 1 u.ś.r. tylko opiekun faktyczny dziecka nie wypełnia powyższego warunku (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż u.ś.r. zawiera w art. 3 pkt 14 definicję legalną opiekuna faktycznego dziecka. Zgodnie z tym przepisem opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tak więc nawet w tym wypadku podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest swoiste antycypowanie pozycji prawnej takiego podmiotu w trakcie skomplikowanego postępowania adopcyjnego. Orzeczone przez sąd rodzinny przysposobienie niepełnosprawnego dziecka, o co wystąpił już jego opiekun faktyczny, powodować będzie powstanie obowiązku alimentacyjnego (art. 121 § 1, art. 124 § 1 i art. 131 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm., dalej: "k.r.o."). Oznacza to, że ustawodawca na czas postępowania adopcyjnego zrównał na potrzeby ustawy, pozycję prawną opiekuna faktycznego z pozycją wskazanego już przez sąd rodzinny rodzica adopcyjnego. Warto też odnotować, iż art. 3 pkt 4 u.ś.r. definiując pojęcie "dziecka" wyraźnie wskazuje nie tylko na dziecko przysposobione ale także na dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie. Tak więc samo zainicjowanie postępowania adopcyjnego pociąga za sobą doniosłe konsekwencje zarówno dla jego wnioskodawcy jak i dziecka, w sprawie którego toczy się postępowanie, znacząco różnicując sytuację prawną takich opiekunów dzieci względem tych, którzy faktycznie sprawując opiekę nad dziećmi wniosków adopcyjnych nie złożyli. Należy też podkreślić, iż ustawodawca konsekwentnie, w toku kolejnych nowelizacji wiązał uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z ciążącym na opiekunie osoby niepełnosprawnej obowiązkiem alimentacyjnym wobec tej osoby. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Z powyższych przepisów wynika, że na Skarżącym nie spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec M. N. Skarżący nie jest też rodziną spokrewnioną w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011, Nr 149, poz. 887, ze zm.). Rodzinę taką mogą tworzyć jedynie małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Zatem Skarżący nie może też zostać uznany za opiekuna faktycznego w rozumieniu art 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wpływ na sądowe rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy wywarło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego kilkukrotnie oceniające konstytucyjność regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zaakcentować, iż Trybunał nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i niepełnosprawnym, wobec którego sprawowana była opieka. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono przy tym, że celem regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (Dz. U. z 2006, Nr 209, poz. 1550) i 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (Dz. U. z 2008, Nr 138, poz. 872)). W najbardziej istotnym dla okoliczności badanej sprawy wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (Dz. U. z 2008, Nr 138, poz. 875) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania zasiłku przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Tym samym, również w przypadku rodzin zastępczych odwołano się do przesłanki obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów k.r.o. Zatem wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi rodzinę zastępczą okazała się prawnie relewantna z punktu widzenia stwierdzonej niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy. W konsekwencji należy uznać, iż nie każda forma pieczy zastępczej nad niepełnosprawną osobą małoletnią daje podstawę do przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe znajduje potwierdzenie także w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w razie umieszczenia dziecka m.in. w rodzinie zastępczej, czyniąc wyjątek jedynie dla rodzin zastępczych spokrewnionych, właśnie z uwagi na istnienie obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi ową rodzinę zastępczą. Podsumowując, rodzinie zastępczej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby tworzyły ją osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli z tytułu obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, a nie z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Bez znaczenia jest przy tym fakt sprawowania opieki faktycznej. Odnosząc się do zarzutu o naruszenia art. 32 Konstytucji RP, którego naruszenia Skarżący upatruje w różnicowaniu sytuacji pozycji rodzin spokrewnionych i niespokrewnionych Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że rodzinom zastępczym niespokrewnionym przysługuje wsparcie przewidziane w ustawie o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział odrębne rozwiązania dla osób będących krewnymi zobowiązanymi do alimentacji i odrębne dla rodzin zastępczych niespokrewnionych. Wprowadzenie odrębnych rozwiązań dla podmiotów znajdujących się w innej sytuacji nie może być uznane za naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak jest również podstaw do uznania, by rozwiązanie takie naruszało zasadę równości wskazaną w art. 32 ust. 1 oraz zasadę niedyskryminacji z przyczyn wskazanych w art. 32 ust. 2 Konstytucji. Nie można zatem, powołując się na wymóg prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.