I OSK 3127/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Gminy Raszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 222/12 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 222/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. O. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że wnioskiem z dnia 22 października 2009 r. Wójt Gminy Raszyn zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wydanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Raszyn prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1726/3 o powierzchni 0,0077 ha obręb [...]. Decyzją z [...]sierpnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości przez Gminę Raszyn. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy Raszyn Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2010 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...]lipca 2011 r. ponownie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Raszyn, prawa własności ww. nieruchomości. Organ wojewódzki uznał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki zajętości oraz sprawowania przez Gminę władztwa publicznego wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Wójt Gminy Raszyn wniósł odwołanie od decyzji Wojewody z [...] lipca 2011 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z 12 grudnia 2011 r. stwierdził nabycie przez Gminę Raszyn prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Organ stwierdził, że nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomość oznaczona nr 1726, z której następnie wydzielono działkę nr 1726/3 stanowiła, bowiem w ww. dacie współwłasność A. O., Cz. O. i K. O.. Ulica Ż. posiadała status drogi publicznej, bowiem wymieniona została w uchwale Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Minister stwierdził, iż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego. Rozstrzygającym jest, zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi, pasem izolacyjnym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa nieruchomości według wykazu powierzchni zajętych pod drogę publiczną – ulicę Ż. – według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2008 r. pod nr 062-139/2008 obrazuje stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dacie wskazanej przez ustawodawcę, tj. na dzień 31 grudnia 1998 r. i stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Nadto stanowi ona dokument urzędowy przyjęty do zasobu geodezyjnego, który zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) był skontrolowany przez starostę. Z protokołu ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998 r. oraz aneksu do protokołu wynika, że jako granicę zajętości pasa drogowego przyjęto krawędź pasa nawierzchni utwardzonej, określonej na podstawie pomiarów terenowych. Oświadczenie współwłaścicieli działki nr 1726 z 15 lipca 2010 r., że ulica Ż. przebiegała poza terenem tej działki i stanowiła odrębny pas gruntu oznaczony, jako działka nr 1727, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Podniesiono też odnośnie udokumentowanego władztwa publicznego, iż we wniosku Gminy Raszyn wskazano, że ulica Ż. wyposażona jest w sieć wodociągową, energetyczną, częściowo posiada nawierzchnię utwardzoną wykonaną przez Gminę Raszyn. Utrzymanie zimowe i letnie (odśnieżanie i sprzątanie) ulicy wykonywane jest również przez Gminę, co potwierdzili mieszkańcy ulicy Ż. wskazując, że na tej ulicy jest doprowadzona energia elektryczna, instalacja gazowa i oświetlenie uliczne od ponad 35 lat. Ponadto stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, także w wersji obowiązującej w dacie 31 grudnia 1989 r. zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy, a wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina wykonywała władztwo faktyczne nad ulicą Ż.. Skargę na powyższą decyzję złożył A. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu objęta skargą decyzja narusza prawo bowiem Minister orzekając odmiennie aniżeli organ I instancji nie odniósł się do całości zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, w szczególności w części dotyczącej uznania za udowodnione zaistnienia przesłanek zakwestionowanych przez Wojewodę Mazowieckiego. Przesłankami tymi jest konieczność ustalenia przestrzennych granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. i faktyczne władztwo Gminy. Sąd wskazał, iż art. 73 ust. 1 cyt. ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Sąd I instancji podkreślił, że władanie nieruchomością, o której mowa w art. 73 ww. ustawy oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19–22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd stwierdził, że kwestią niesporną jest, iż współwłaścicielami nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. byli A. O., Cz. O., K. O.. Prawidłowo również organ odwoławczy ustalił, iż ulica Ż. w Raszynie w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem wymieniona została w uchwale Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 26 maja 1988 r. Nr 245 w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych jako droga gminna. Odnosząc się do kwestii zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną – ulicę Ż. Sąd wskazał, iż w aktach sprawy oprócz mapy nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2008 r. pod nr 062-139/2008, która to mapa jak przyjął organ odwoławczy stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w aktach sprawy znajdują się też trzy inne mapy obrazujące inny przebieg ulicy Ż. w obrębie [...], gmina Raszyn. I tak są to: kserokopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwo Powiatowe w Pruszkowie w dniu 4 sierpnia 2009 r. za numerem 19265/09, na której ulica Ż. oznaczona jest numerem działki 1727, kserokopia mapy zgodnej z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwo Powiatowe w Pruszkowie 17 listopada 2009 r., zaewidencjonowana za numerem 22576/09, gdzie również ulica Ż. oznaczona jest nr działki 1727 oraz mapa stanowiąca kopię mapy zasadniczej Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Gruntami Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej składnica map i dokumentów geodezyjnych w Piasecznie nr ks. rob. 4-3350/98 z 14 grudnia 1998 r. z naniesioną ulicą Ż. – z dopiskiem: j. żużel. W związku z tym Sąd za niezasadne uznał twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oświadczenie współwłaścicieli działki nr 1726 z 15 lipca 2010 r., że ulica Ż. przebiegała poza terenem tej działki i stanowiła odrębny pas gruntu oznaczony, jako działka nr 1727, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Takimi dowodami są wskazane wyżej mapy obrazujące inny przebieg ulicy Ż. aniżeli przyjął to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w szczególności odnośnie działki nr 1726/3. Takim dowodem jest też oświadczenie Z. O., M. S., J. Dz. – Ż., J. S., K. S., T. O., M. O. z 15 lipca 2010 r., z którego wynika, że żadna część działki ewidencyjnej 1726 w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była użytkowana jako droga publiczna. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ winien odnieść się również do tych dowodów. Ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. pozostaje zatem do ustalenia przy wzięciu pod uwagę wszystkich dowodów na tę okoliczność. Nadto Sąd zważył, iż sporna pozostawała kwestia, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nad tą nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne Gminy Raszyn. Minister przyjął za udowodnione wskazane w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne okoliczności, iż ulica Ż. wyposażona jest w sieć wodociągową, energetyczną, częściowo posiada nawierzchnię utwardzoną wykonaną przez Gminę Raszyn, utrzymanie zimowe i letnie (odśnieżanie i sprzątanie) ulicy wykonywane jest również przez Gminę, co potwierdzili mieszkańcy ulicy Ż. wskazując, że na tej ulicy jest doprowadzona energia elektryczna, instalacja gazowa i oświetlenie uliczne od ponad 35 lat, a zatem skoro zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy, to wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, w ocenie Ministra gmina wykonywała władztwo faktyczne nad ulicą Ż.. Jednakże zarówno z wniosku jak i z oświadczenia wynikają jedynie ogólne, ustawowe uprawnienia zarządcy. Gmina nie wskazuje w nich kiedy i jakie konkretnie prace były wykonywane. Działania, które podejmowane były na zlecenie Gminy Raszyn nie zostały poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi wykonywanie tych prac. Natomiast udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na dzień 31 grudnia 1998 r. poparte dokumentami, tj. umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r. rachunki, faktury za wykonanie zleconych przez zarządcę drogi prac, faktury za energię elektryczną w związku z założeniem oświetlenia ulicy, których w rozpatrywanej sprawie brak. Organ II instancji nie odniósł się przede wszystkim do twierdzeń, iż władztwo Gminy nie obejmowało swym zasięgiem terenu działki 1726/3 zarówno jeśli chodzi o oświetlenie, wyposażenie w inne media, jak i pozostałe działania. Weryfikację tej okoliczności umożliwić winno wcześniejsze ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę. W ocenie Sądu skoro decyzja organu II instancji nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. i przesłanki przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na datę jw. to uznać należało, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Gmina Raszyn. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanki zajętości oraz przesłanki władania wynikających z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną oraz wadliwe przyjęcie, iż okoliczność sprawowania władztwa publicznego powinna być wykazana dokumentami potwierdzającymi władanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, w skutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie została spełniona przesłanka władania, o której mowa w powołanym przepisie, podczas gdy, w ocenie organu, przesłanka władania może być udowodniona za pomocą wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Gmina Raszyn zarzuciła naruszenie: • art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt l lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie na etapie prowadzonego postępowania organy administracji nie zgromadziły i nie rozpoznały w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz nie oceniły go na podstawie całokształtu materiału dowodowego, • art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że naruszenie przez organ wskazanych przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, • art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że stan faktyczny i prawny nakazywał zastosowanie tej normy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegają oddaleniu. Zarzuty obu skarg kasacyjnych kwestionują stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości i braków materiału dowodowego pozwalających na prawidłowe ustalenie istnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stanowisko Sądu jest prawidłowe, bowiem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował właściwie zgromadzonym materiałem dowodowym, a przede wszystkim nie przeprowadził pogłębionej jego analizy. Kwestia istnienia ustawowych przesłanek pozwalających na stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości jako drogi publicznej przez Gminę, była dwukrotnie rozpoznawana przez organ I instancji. Wskazać należy, że Minister decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego zawarł określone wytyczne co do dalszego postępowania dowodowego jakie musi przeprowadzić organ I instancji. Minister m.in. zobligował do ustalenia czy były przeprowadzone linie rozgraniczające tej drogi, w jakich granicach droga ta została urządzona. Wojewoda Mazowiecki dwukrotnie zwracał się do Gminy o stosowne dokumenty, których nie otrzymał. Pomimo braku dokumentów, o których była mowa w tej decyzji, Minister ponownie rozpoznając sprawę w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, a wydając decyzję reformatoryjną nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od swoich własnych zaleceń. Niezależnie od tego, z akt sprawy wynika, że składane przez sąsiadów i mieszkańców ul. Ż. oświadczenia co do przebiegu tej ulicy i zajęcia przedmiotowej działki są całkowicie różne. W takim wypadku oświadczenia te nie mogły być podstawą wyjaśnienia spornych kwestii. Temu może służyć przeprowadzony dowód z zeznań świadków. Jednak zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy mapą sporządzoną przed 31 grudnia 1998 r. a mapą sporządzoną w roku 2008, wprawdzie opracowujący ją geodeta stwierdził, że odzwierciedla ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r., tym niemniej organ zobligowany był wyjaśnić rozbieżności między tymi mapami. Fakt, że dana mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zwalnia od obowiązku wyjaśnienia wszystkich niejasności, co słusznie podniósł Sąd I instancji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że na mapie z 2008 r. przedmiotowa działka nr 1726/3 jest wskazana jako pozostająca w pasie drogowym ul. Ż.. Spowodowało to zasadnicze zwiększenie szerokości tej ulicy na tym odcinku w porównaniu z pozostałą jej szerokością. Również ta okoliczność nie została wyjaśniona. Reasumując stwierdzić należy, że całkowicie zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na ustalenie czy zaistniały ustawowe przesłanki do stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę jako nieruchomości drogowej. Dodać przy tym należy, że dokonanie prawidłowych ustaleń co do zajęcia nieruchomości pod ul. Ż., pozwoli następnie ocenić czy nieruchomością tą w dniu 31 grudnia 1998 r. władała Gmina Raszyn. Z tych wszystkich względów uznając, że skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.