I OSK 328/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1319/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 stycznia 2022 r. nr DO.7.7613.316.2021.EK w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2022 r. IV SA/Wa 1319/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 24 stycznia 2022 r. nr DO.7.7613.316.2021.EK w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; b) art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: - możliwe jest wydanie na podstawie tego przepisu decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy wydawane na podstawie tego przepisu decyzje mają zawsze charakter konstytutywny, - wydawana na podstawie tego przepisu decyzja może odnosić się do innych niż bezprzedmiotowość postępowania przesłanek umorzenia postępowania; c) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 polegającą na uznaniu, że - umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej umorzenie postępowania, - przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej), nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie nowelizującej, jak i samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek; d) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości skorzystania z przewidzianych prawem środków odwoławczych, tj. domagania się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niestaranne sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w sformułowaniu skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny konieczności wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej; b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej, bowiem bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W piśmie procesowym z 17 stycznia 2023 r. podtrzymującym stanowisko wyrażone wcześniej w zwróconej odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, zatem zostaną rozpoznane łącznie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy nowelizujacej, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22 (LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Dodać w tym miejscu należy, że tego rodzaju pogląd jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22). Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną" (W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Ponadto, dla przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa, wymagane jest poczynienie przez organ istotnych ustaleń faktycznych w kontekście spełnienia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego określonej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - w postaci niewątpliwego ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia, poddanego ocenie w procedurze nadzorczej, orzeczenia administracyjnego. Ustalenia te muszą być przy tym dokonane w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych, w razie przejawienia takiej inicjatywy przez strony postępowania nadzorczego. Strony postępowania powinny mieć bowiem zagwarantowane prawo do oceny prawidłowości ustalenia przez organ administracji zaistnienia wskazanych przesłanek, zwłaszcza ze względu na ich skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego i w ten sposób pozbawienia przez ustawodawcę prawa do uzyskania oceny legalności aktu administracyjnego, wobec którego toczyło się dotychczas postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. Względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymagają zatem, by stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym. Jeżeli organ administracji uzna, że w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powinien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie postępowania nadzorczego odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych, będących wyrazem dokonania analizy przesłanek dopuszczalności zaistnienia takiego umorzenia. Tylko w takim przypadku strony postępowania będą miały zapewnione prawo poddania stanowiska organu ocenie w drodze środka odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie się przez organ tylko do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, jak postuluje skarżący kasacyjnie organ, pozbawia strony tego prawa (zob. np. wyrok NSA z 19.12.2023 r. I OSK 487/23, LEX nr 3667755). Za chybiony należy też uznać zarzut, że Sąd I instancji nie zbadał spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz zarzut uchylenia się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, tj. oceny, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych. Zatem, zanim w kwestii spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wypowie się we właściwej formie właściwy organ, sąd administracyjny nie może przesądzić o istocie sprawy prowadzonej przez ten organ. Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł spełnić oczekiwania pełnomocnika skarżącej wyrażonego na rozprawie. Ponadto treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie tego orzeczenia posiada wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania WSA, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie organu, co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących sam udział pełnomocnika skarżącej w rozprawie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.