I OSK 330/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Warszawskiego Zachodniego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 132/23 w sprawie ze skargi J. S. i D. S. na bezczynność Starosty Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 132/23, po rozpoznaniu skargi J. S. i D. S. na bezczynność Starosty Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie ustalenia odszkodowania: 1) zobowiązał Starostę Warszawskiego Zachodniego do rozpatrzenia wniosku J. S. i D. S. z 12 sierpnia 2022 r. o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] z [...], gmina Stare Babice w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Starosta Warszawski Zachodni dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznał skarżącym J. S. i D. S. od Starosty Warszawskiego Zachodniego solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł ; 5) zasądził od Starosty Warszawskiego Zachodniego na rzecz J. S. i D. S. solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji stwierdził, że skoro wniosek odszkodowawczy wpłynął do organu 17 sierpnia 2022 r., to termin jego rozpoznania upłynął z dniem 17 października 2022 r. zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. W tej sytuacji Starosta dopuścił się oczywistej bezczynności, albowiem do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie przez Sąd (6 listopada 2023 r.), tj. przez ponad 12 miesięcy, przedmiotowego wniosku Skarżących nie rozpoznał. Z tych względów skargę na bezczynność Starosty należało uwzględnić (pkt 2 sentencji wyroku), wyznaczając jednocześnie (pkt 1 sentencji wyroku) termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku jest termin 14 dni od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe jego prowadzenie, do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny przebiegu postępowania objętego skargą, Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniała ponad roczna nieusprawiedliwiona bezczynność Starosty, nosząca – z uwagi na długi okres zwłoki - znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Nadto Sąd Wojewódzki przyznał Skarżącym solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że Skarżący oczekiwali na rozstrzygnięcie sprawy przez organ ponad 12 miesięcy. Suma pieniężna w tej wysokości jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w prowadzeniu postępowania i stanowi swego rodzaju rekompensatę za niedogodności, których Skarżący doznali na skutek opieszałości organu w rozpoznawaniu sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Starosta Warszawski zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej: "k.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty Warszawskiego Zachodniego J. i D. G. małżonków S. pomimo, iż do terminów określonych w k.p.a. dotyczących terminu załatwienia sprawy nie wlicza się m. in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, a do takich przyczyn należało zaliczyć rozpoznawanie przez Wojewodę Mazowieckiego wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat Warszawski Zachodni z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a składającej się z dz. ew. nr 35/15, a więc działki co do której o odszkodowanie uzupełniające wystąpili skarżący, a więc Starosta Warszawski Zachodni nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, co w konsekwencji skutkować powinno oddaleniem skargi; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez zasądzenie od Starosty Warszawskiego Zachodniego na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, pomimo braku podstaw do przyznania takiej kwoty. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, 3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. 149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., a także naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., kwestionują stanowisko Sądu I instancji o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za część działki o nr ew. 35/15. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, niedochowanie terminu z przyczyn niezależnych od organu nie może wywoływać negatywnych skutków. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż są to zarzuty podniesione wyłącznie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Kluczowy spośród nich to zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że nakaz wydania określonego aktu lub dokonania czynności możliwy jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy nie podjął innej stosownej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd zatem bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest bowiem zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych oraz czy po wniesieniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. znajduje zatem zastosowanie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując jedynie jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok. Nie wyjaśnia on natomiast z jakich przyczyn sąd uznał, że organ znalazł się w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym przez prawo (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 204/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym uznać należy, że skoro w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (co miało miejsce w dniu 6 listopada 2023r.) nie została nadal wydana decyzja przez skarżący organ, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek powyższą okoliczność uwzględnić, co czyniło koniecznym orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżących (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zatem zarzut ten nie może prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a., stanowiącego, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w końcowej części powołanego przepisu, należy zatem rozumieć przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) organu, nie stanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie organ stoi na stanowisku, że nie ma możności procedowania w sprawie z uwagi na konieczność zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy reformujące administrację publiczną ( Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej p.w.u.r.a.p.), a dotyczącego stwierdzenia przejścia spornej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe powoduje, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, niedochowanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i nie może wywoływać negatywnych skutków. Zatem w niniejszej sprawie organ uznał, że istnieje przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania w postaci innego toczącego się postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ pozostaje bezczynny w sprawie, albowiem od dnia 17 października 2022 r. (tj. od upływu terminu do rozpoznania złożonego wniosku) do chwili wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, nie podjął rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie oczekiwał bowiem na zakończenie postępowania odnośnie stwierdzenia nabycia przedmiotowej działki jako zajętej pod drogę publiczną przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Samo oczekiwanie na zakończenie powyższego postępowania nie można jednak uznać za wyłączające odpowiedzialność skarżącego kasacyjnie za tok i sprawność postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. To skarżący kasacyjnie jest dysponentem postępowania i do niego należy jego prowadzenie w sposób wykluczający zaistnienie jakiejkolwiek bezczynności lub przewlekłości. Poprzestanie na wystosowaniu korespondencji do wnioskodawców z informacją o zamiarze wszczęcia w stosunku do nowoujawnionej części działki postępowania o nabycie własności tego gruntu w trybie art. 73 p.w.u.r.a.p, nie było więc wystarczające do uznania braku odpowiedzialności organu za tok prowadzonego postępowania. Pojawienie się jednej z okoliczności wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a., winno prowadzić do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Dopiero funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1470/21, CBOSA). Przyznanie skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi konsekwencję prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a., dlatego zarzut kasacyjny naruszenia powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. także nie jest uzasadniony w okolicznościach niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.