I OSK 332/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 532/21 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 262/2020 w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 1 (pierwszej) w wersie 21 (dwudziestym pierwszym), po słowach "decyzję Starosty", słowo "P." zastępuje słowem "S."; 2. oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 532/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 262/2020 w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów (k. 28, 37-40 akt sądowych). Skargę kasacyjną wniósł P.J. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, r. pr. J.J., zaskarżając wyrok I SA/Wa 532/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) przez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. "276 ze zm.", dalej pgk) i przyjęcie, że posiadanie interesu prawnego do uzyskania danych z ewidencji gruntów i budynków przez inny podmiot niż wymieniony w art. 24 ust. 5 pkt 1-2a pgk wymaga jego udokumentowania i wykazania przez wnioskodawcę związku między potrzebą uzyskania tych danych i innym, prowadzonym postępowaniem dotyczącym wnioskodawcy. Pismem z 7 grudnia 2021 r., skarżący kasacyjnie sprostował oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśniając, że na stronie 2 wniesionego środka prawnego, w ostatnim akapicie winno znaleźć się stwierdzenie o następującej treści: "Ponadto powołany przepis nie stanowi aby żądanie było dowodzone, jak tego oczekuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Wnioskodawca powinien tylko uprawdopodobnić posiadanie interesu prawnego w dostępie do danych z przedmiotowej ewidencji". Pismem z 2 czerwca 2022 r., skarżący kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosząc, że ponieważ nabył nieruchomość na podstawie darowizny, w wówczas pojawia się kwestia ewentualnego wyłączenia rękojmi wiry publicznej ksiąg wieczystych (art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [zwrotu] kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, według stawki podwójnej z uwagi na nakład czasu pracy pełnomocnika, w szczególności czynności podjętych w sprawie i poświęcony czas na przygotowanie do jej prowadzenia, oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wobec rodzaju i stopnia zawiłości sprawy; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 52-54, 59-60, 71 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji przebiegu sprawy, w tym jej części historycznej i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź jedynie do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa - na naruszeniu norm prawa materialnego. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni prawa materialnego - art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, dalej pgk - tempus regit actum - uw. NSA). W świetle powołanego przepisu, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające także dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Sąd I instancji, aprobując decyzję Starosty S. (dalej Starosta) i utrzymującą ją w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Wojewódzki Inspektor) trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał - z punktu widzenia przepisów ogólnego postępowania administracyjnego oraz regulacji pgk - interesu prawnego, którego istnienie jest niezbędne do uzyskania wypisu z rejestru gruntów zawierającego dane podmiotowe. Skarżący wykazał jedynie własny interes faktyczny w dostępie do wskazanych danych, który to interes nie może być traktowany jako wystarczająca przesłanka do żądania od organu wydania pełnego wypisu z rejestru gruntów odnoszącego się do danych osobowych właściciela działki sąsiedniej, co do której skarżący nie ma tytułu prawnego. Z tym stanowiskiem polemizuje kasator twierdząc, że taka wykładnia nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w brzmieniu oraz w celu art. 24 ust. 5 pkt 3 pgk. Zdaniem Autora skargi kasacyjnej wynika to faktu, że art. 24 ust. 5 pgk "in principio" [w istocie "zdanie wstępne" - uw. NSA] stanowi o "żądaniu" określonego dalej podmiotu. Ustawodawca nie wymaga, by żądanie to było "udokumentowane" dodatkowymi załącznikami, dowodami czy innymi dokumentami potwierdzającymi zasadność zgłoszonego żądania o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków. Powołany przepis wymaga, by wnioskodawca jedynie uprawdopodobnił posiadanie interesu prawnego w dostępie do takiej ewidencji. Podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił art. 24 ust. 5 pgk. Zgodnie z art. 24 ust. 3 pgk, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej, 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W świetle art. 24 ust. 5 pkt 1 pgk, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające także dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 oraz z 2020 r. poz. 471), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na gruncie powyższej regulacji ze skutecznym żądaniem wydania wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego, może wystąpić właściciel gruntu, podmiot władający gruntem lub inny podmiot, który ma interes prawny w tym zakresie. W piśmiennictwie wskazuje się, że o interesie prawnym można mówić wówczas, gdy wykazać można istniejący związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa poprzez wskazanie, że stosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Literatura podaje różne definicje pojęcia interesu prawnego, a co za tym idzie - i strony postępowania administracyjnego (obiektywna, subiektywna, mieszana wersja legitymacji procesowej). W przypadku postępowania o wydanie danych z operatu ewidencji gruntów i budynków przyjąć należy założenie o materialnym i procesowym charakterze interesu prawnego. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma w tym przypadku charakter procesowy (o charakterze strony nie może decydować wyłącznie wola osoby) i materialny, gdyż musi być określony przepis prawny, który by chronił jej interes (wyrok NSA z 8.4.1998 r. IV SA 815/97, Lex 43367, aprobowany przez D. Felcenlobena, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2024, s. 465). W konsekwencji ustalenie interesu prawnego wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Dlatego tego rodzaju norma winna zawsze stanowić normę dająca się indywidualnie określić oraz wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Administracja, gospodarka, samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 609 i nast.). Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną określonego podmiotu, to nie sposób wówczas mówić o przysługującym temu podmiotowi interesie prawnym. Skarżący, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, nie wskazał przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby organ do wydania wypisu z ewidencji gruntów działki nr [...] skarżącemu, będącemu właścicielem działki sąsiedniej - nr [...]. W orzecznictwie wskazuje się: "Pojęcie interesu prawnego, z którego wywodzi się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać w oparciu o normy prawa materialnego. Dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Oznacza to, że to nie art. 28 kpa wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna) która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby art. 140 lub art. 144 kc bądź art. 4171 § 2 kc były w tej sprawie podstawą do ustalenia po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym mającym za przedmiot decyzję ustalającą zasady zagospodarowania drzewostanu na działce sąsiedniej względem działki skarżącego" (wyrok NSA z 15.1.2019 r. II OSK 388/17, aprobowany przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 303-304, nb 12 do art. 28). Wymaga przy tym podkreślania, że interesu prawnego, jako kategorii materialnoprawnej, w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 pgk, nie tworzy potrzeba wyjaśnienia relacji właścicielskich na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 lit. d) RODO, co skarżący deklarował we wniosku o wydanie wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcie o prawie własności danej nieruchomości (w tym budynkowej) należy do drogi sądowej (art. 2 § 1 kpc; art. 177 in princ. Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). W kontrolowanej sprawie skarżący nie wykazał swego interesu prawnego. Sytuacja skarżącego może być kwalifikowana wyłącznie jako mieszcząca się w granicach interesu faktycznego, a więc subiektywnego, własnego poglądu określonego podmiotu na działalność administracji publicznej, wedle którego administracja winna podjąć na rzecz skarżącego żądane działanie. Interes faktyczny nie daje skarżącemu żadnych gwarancji wydania wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki, której skarżący nie jest właścicielem, gdyż prawo materialne nie łączy z tym interesem wymogu swojej konkretyzacji (odpowiednio - J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 371). Słusznie Sąd I instancji przyjął, akceptując decyzję II instancji, że skarżący nie wykazał, by wnioskowane przez niego dane stanowiły materiał dowodowy w jakimkolwiek postępowaniu dotyczącym jego osoby. W szczególności dane podmiotowe ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki [...], położonej w obrębie B. gm. S. (co do której złożono wniosek o wydanie wypisu). Dane o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, które odnoszą się do działki [...], nie dotyczą sąsiedniej działki [...], stanowiącej własność skarżącego. Podane przez skarżącego uzasadnienie wniosku, jakim była potrzeba wyjaśnienia relacji właścicielskich m. in. na podstawie art. 140 kc, może być przedmiotem ewentualnego - a więc przyszłego i zarazem hipotetycznego - postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i w związku z tym nie konstytuuje interesu prawnego skarżącego jako kategorii materialnoprawnej. Nie jest bowiem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które w jego ocenie mogą wystąpić dopiero w przyszłości. Skarżący kasacyjnie upatruje źródła interesu prawnego w tym, że "P.J. chciałby uniknąć nieuzasadnionych kosztów sądowych i innych zbędnych wydatków, jeżeli rozpocząłby przed sądem realizację środków prawnych służących ochronie przed roszczeniami właścicielskimi" (s. 3 akapit 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W chwili orzekania przez organy administracji publicznej obu instancji, interes skarżącego był potencjalny, przyszły i hipotetyczny, a więc nie spełniał wymogów stawianych interesowi prawnemu. Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący, z uwagi na brak tytułu prawnego, w sprawie o wydanie wypisu z rejestru gruntów, zawierających dane podmiotowe z ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki [...], miał jedynie interes faktyczny, a nie - obiektywny, realny, sprawdzalny, własny, indywidualny oraz oparty na relewantnym przepisie - interes prawny. Wskazanie w piśmie z 2 czerwca 2022 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 - uw. NSA] oceny tej nie zmienia. Uniemożliwiało to uwzględnienie wniosku skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (art. 184 ppsa). O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej na s. 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 ppsa.