I OSK 339/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 857/24 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/2775/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 857/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. B. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 11 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/2775/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429, dalej: "ustawa o świadczeniu wspierającym", "u.ś.w.") w zw. z art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie - w której Skarżąca złożyła prawidłowy i kompletny wniosek o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. - świadczenie nie powinno zostać ustalone gdyż od 1 stycznia 2024 r. nie znajdują zastosowania w sprawie przepisy regulujące prawo do tego świadczenia z przed wejścia w życie ww. ustawy o świadczeniu wspierającym. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15 i z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest ona zasadna. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioskiem z 5 września 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta R. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Decyzją z 8 grudnia 2022 r. Burmistrz odmówił stronie wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji nie przyznał Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na posiadanie uprawnień do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) oraz ze względu na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 21 lipca 2023 r. utrzymało ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 820/23 uchylił powyższą decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko Kolegium, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania tego świadczenia jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego. Natomiast za przedwczesne uznano stanowisko organu odwoławczego, że fakt pobierania przez Skarżącą emerytury był w sprawie okolicznością irrelewantną, skoro pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie prowadzi do tak stanowczych wniosków, jakie wynikają z decyzji Kolegium z 21 lipca 2023 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia 11 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem nie powstało (i nie może nawet hipotetycznie powstać) do dnia 31 grudnia 2023 r. albowiem wnioskodawczyni nie zawiesiła przed tym dniem pobierania emerytury. Nawet zatem w przypadku gdyby w sprawie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przechodząc zatem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Co do zasady samo ustalenie, że zainteresowana pobiera emeryturę nie przekreśla jej prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego, pod warunkiem jednak zawieszenia prawa do emerytury i spełnienia pozostałych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej nie uwzględnia realiów prawnych kontrolowanej sprawy. Pomija bowiem określoną przepisem art. 63 ust. 1 u.ś.w. cezurę czasową, którą ustawodawca przewidział na spełnienie wszystkich materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym na wyeliminowanie przesłanek negatywnych. W sytuacji zaś niedopełnienia - do wskazanego w art. 63 ust. 1 u.ś.w. terminu - wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie można mówić o "powstaniu tego prawa" w rozumieniu tego przepisu. Okoliczności upływu tego terminu w warunkach stwierdzenia braku wyeliminowania przez skarżącą negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (zawieszenia prawa do emerytury) nie można było pominąć przy ocenie legalności aktualnie kontrolowanej decyzji. W sprawie nie było sporne, że do 31 grudnia 2023 r. analizowana wyżej przesłanka negatywna nie została wyeliminowana, co w konsekwencji oznaczało, że prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Skarżąca do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy zawiesiła prawo do emerytury. To w konsekwencji oznacza, że względem Skarżącej wystąpiła (oraz istniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji tj. w dniu 11 czerwca 2024 r.) negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego i jego pobierania. Stan taki istniał również w dniu 1 stycznia 2024 r., czyli w dniu wejścia w życie przepisów u.ś.w., która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Zgodzić się więc należy z Sądem I instancji, iż Skarżąca nie spełniała wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., a tym samym uznać należało, iż przed wskazaną wyżej datą 31 grudnia 2023 r. M. B. nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualne zawieszenie prawa do emerytury po 1 stycznia 2024 r. nie uprawniałoby do przyjęcia, że do 31 grudnia 2023 r. "nabyła prawo". Nie ma bowiem możliwości zawieszenia prawa do emerytury z mocą wsteczną. W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 z późn. zm.) wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, albo od następnego miesiąca, jeżeli wcześniejsze wstrzymanie wypłaty nie było możliwe. Decyzja taka wywiera zatem skutki na przyszłość, tj. od miesiąca, w którym została wydana, co jednoznacznie wyklucza dopuszczalność wstrzymywania wypłaty świadczeń z mocą wsteczną. Co prawda ani organ I instancji ani organ odwoławczy, nie pouczyły wnioskodawczyni o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, jednak po 31 grudnia 2023 r. w związku z wejściem w życie u.ś.w. organy nie mogły już naprawić tego uchybienia. Przepis przejściowy, tj. art. 63 ust. 1 u.ś.w. uzależniający stosowanie u.ś.r. w jej dotychczasowym brzmieniu od powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. był bowiem w swej treści jednoznaczny. Z tego też względu brak pouczenia Skarżącej o zawieszeniu prawa do emerytury nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro w związku ze zmianą przepisów świadczenie pielęgnacyjne Skarżącej nie może już przysługiwać, bez względu na to, czy zawiesi ona prawo do emerytury. W konsekwencji w świetle regulacji art. 63 ust. 1 u.ś.w. od 1 stycznia 2024 r. nie było możliwe stosowanie odnośnie do Skarżącej przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym. W tym stanie rzeczy Kolegium i Sąd I instancji prawidłowo zastosowało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na ich mocy wnioskodawczyni nie mogło zatem zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom (niż matce albo ojcu), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze względu na wiek męża osoby wnioskującej, warunek z cytowanego przepisu nie został spełniony. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust 2 u.ś.r., gdyż w niniejszej sprawie Skarżąca nie złożyła prawidłowego i kompletnego wniosku o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.