I OSK 381/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. i M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 742/24 w sprawie ze skargi A.N. i M.H. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 31/2024 w przedmiocie zawieszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 742/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.N. i M.H. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 16 stycznia 2024 r. nr 31/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. B. [...], ozn. Hip. [...]-P. – do czasu złożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po D.E. – dawnym współwłaścicielu nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2203 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "ugn") w zw. z art. 379 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej: "kc") w zw. z art. IV ust. 1 i ust. 2 oraz art. V umowy indemnizacyjnej z Kanadą w zw. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania przez Sąd I instancji przedmiotowych przepisów z uwzględnieniem ich prokonstytucyjnej wykładni i w efekcie uniemożliwienie dochodzenia praw przez skarżących kasacyjnie w sposób indywidualny i tym samym nieproporcjonalne ograniczenie ich prawa własności poprzez przerzucenie na skarżących kasacyjnie nieracjonalnych obowiązków związanych z koniecznością przeprowadzenia postępowania spadkowego i ustalenia przez skarżących kasacyjnie kręgu stron postępowania, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") poprzez bezzasadne oddalenie skargi; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 379 § 1 i § 2 kc w zw. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania przez Sąd I instancji przedmiotowych przepisów i w konsekwencji bezpodstawne pominięcie tego, że uprawnienia skarżących kasacyjnie wynikające z art. 215 ust. 2 ugn jako mające charakter podzielny przysługują i mogą być dochodzone przez skarżących kasacyjnie w sposób indywidualny i niezależny od pozostałych spadkobierców a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi; 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. IV ust. 1 i ust.2 oraz art. V umowy indemnizacyjnej z Kanadą poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania przez Sąd I instancji przedmiotowych przepisów i w konsekwencji bezpodstawne pominięcie tego, że uprawnienia spadkobierców wygasły na mocy art. IV ust. 1 i ust. 2 umowy indemnizacyjnej z Kanadą i tym samym wygasły wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prawa materialnego, jako mogłyby stanowić źródło interesu prawnego do udziału w postępowaniu i podstawę statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi; 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 97§ 1 pkt 4 kpa w zw. art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 kpa i w powiązaniu z art. 215 ust. 2 ugn zw. z art. 379 § 1 i § 2 kc w zw. z art. I\/ ust. 1 i ust. 2 oraz art. V umowy indemnizacyjnej z Kanadą w zw. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenie organu administracji w przedmiocie zawieszenia jest prawidłowe, pomimo, iż zawieszenie postępowania nie jest w niniejszej sprawie zasadne z uwagi na brak realnej potrzeby ustalania następstwa prawnego po dawnym współwłaścicielu nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak interesu prawnego następców do udziału w postępowaniu odszkodowawczym i brak podstaw do przyjęcia ich statusu jako strony postępowania (związany z utratą uprawnień na skutek umowy indemnizacyjnej z Kanadą – art. lV ust. 1 i ust. 2 oraz art. V umowy indemnizacyjnej z Kanadą oraz z podzielnością odszkodowania – art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 379 § 1 i § 2 kc wykładanymi w tym kontekście przez pryzmat konstytucyjnej ochrony własności - art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 21 ust.2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji); 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. IV ust. 1 i ust. 2 oraz art. V umowy indemnizacyjnej z Kanadą polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi w wyniku niewłaściwego przeprowadzenia kontroli zaskarżonego akt administracyjnego związanej z pominięciem wagi i znaczenia dowodów dotyczących wygaśnięcia uprawnień spadkobierców na mocy art. IV ust. 1 i ust. 2 umowy indemnizacyjnej z Kanadą, w szczególności decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...]/[...] części prawa własności budynku położonego w Warszawie ul. B. [...], nr hip. [...]-P. oraz pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Finansów z 20 marca 2020 r., znak: PR9.6405.2.2020.GTDD skierowanego do Biura Spraw Dekretowych (k.44) z informacją o przyznaniu odszkodowania za sporną nieruchomość w ramach umowy indemnizacyjnej z Kanadą wraz z dokumentami – "Realease" z dnia 26 sierpnia [...] r. oraz wraz z dokumentem Foreign Claims Commision z dnia 15 lipca [...] r. zatytułowanym "Report and recommendation of the Foreign Claims Commision to the Secretary of State for External Affairs and the Minister of Finance concerning the claims of Estate of R.P. against the Government of the Polish People’s Republic". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W piśmie z 4 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli ponadto, że zrzekają się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie był jednak kwestionowany, zaś zagadnienia procesowe stanowią konsekwencje zagadnień materialnoprawnych, co uzasadnia ich łączne rozważenie. Postępowanie odszkodowawcze toczyło się na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, który przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania za dom jednorodzinny bądź działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne – wywłaszczone na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 279, poz. 50, dalej: "dekret"). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 215 ust. 2 ugn ma charakter szczególny w stosunku do innych postępowań odszkodowawczych, gdyż poza elementem stricte odszkodowawczym w postępowaniu tym następuje także ustalenie przesłanek materialnoprawnych, warunkujących ustalenie odszkodowania, zaś prawo do ustalenia wskazanych przesłanek ma charakter wspólny dla wszystkich współwłaścicieli i ich następców prawnych. Fakt podzielności świadczenia odszkodowawczego nie przekreśla zatem tego, że wszystkie osoby posiadające interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym muszą mieć zagwarantowane prawo do udziału w tym postępowaniu i możliwość wpływu na proces ustalenia materialnoprawnych przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Podstawy materialnoprawnej interesu prawnego i zarazem legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 kpa należy w niniejszej sprawie poszukiwać w art. 215 ust. 2 ugn oraz art. 7 dekretu, co w sposób jednoznaczny pozwala zaliczyć do stron postępowania wszystkich dawnych właścicieli nieruchomości oraz ich następców prawnych. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, zakładające dopuszczalność odrębnego rozstrzygania o prawie do odszkodowania części z uprawnionych osób, to w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy prawnego) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 § 1 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 3190/19). Skarżący kasacyjnie, prowadząc szeroką polemikę dotyczącą podzielności świadczenia odszkodowawczego, w oparciu głównie o przepisy prawa cywilnego, zdają się nie zauważać, że tego rodzaju argumentacja nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tego, czy spadkobiercy niebędący wnioskodawcami powinni być uczestnikami postępowania odszkodowawczego. Z uwagi na szczególny charakter postępowania odszkodowawczego prowadzonego na podstawie art. 215 ugn w stosunku do innych, pod wieloma względami zbliżonych, ale jednak odrębnych postępowań odszkodowawczych, podnoszony w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący art. 136 ust. 3 ugn, jak również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego co do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nie mają przełożenia na rozpoznawaną sprawę. Nie można również wywodzić, że następcy prawni D.E. nie mają interesu w postępowaniu odszkodowawczym z uwagi na układ indemnizacyjny, zawarty pomiędzy Polską Rzeczpospolitą Ludową a Kanadą. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewoda Mazowiecki, bez ustalenia następców prawnych D.E. nie można stwierdzić, czy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty które dotyczą zaspokojenia R.P. z powyższego układu mają znaczenie w sprawie – nie można bowiem stwierdzić, czy ww. jest następcą prawnym dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Nie sposób również z zawieszenia postępowania wywodzić naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Nie doszło w sprawie do jakiegokolwiek ograniczenia prawa własności. Wywłaszczenie poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie nastąpiło na podstawie przepisów dekretu i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania odszkodowawczego nie jest ograniczeniem prawa własności, realizacja prawa do odszkodowania następuje na warunkach określonych w przepisach ugn i w świetle zasad konstytucyjnych nie może odbywać się kosztem uprawnień pozostałych stron postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa.