I OSK 383/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 964/22 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Stołecznego Zarządu Infrastruktury na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 4 lutego 2022 r., nr DN-IV.7771.14.2021.EP (120/1535) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Skarbu Państwa – Stołecznego Zarządu Infrastruktury kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 964/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi Skarbu Państwa – Stołecznego Zarządu Infrastruktury (dalej: skarżący), uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 4 lutego 2022 r., nr DN-IV.7771.14.2021.EP (120/1535) oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 17 marca 2021 r., nr DN-IV.7771.5.2021.KB, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: skarżący kasacyjnie) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że zarząd przekształcił się w trwały zarząd w sytuacji niewykonywania faktycznie zarządu, podczas gdy z w/w przepisów wynika, że niezbędnym warunkiem tego przekształcenia było faktyczne sprawowanie zarządu; b) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 7 pkt 1 załącznika nr 34 do Statutu Stołecznego Zarządu Infrastruktury w Warszawie (Dz. Urz. MON z 2013 r., poz. 291), w zw. z art. 48 ust. 1 u.g.n., w związku z art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że Stołeczny Zarząd Infrastruktury (SZI) posiadał legitymację prawną do złożenia wniosku o przekazanie trwałego zarządu do nieruchomości, jako podmiot uprawniony do gospodarowania nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, które to uprawnienie wynika ze Statutu, podczas gdy zgodnie § 7 pkt 1 Statutu zadaniem SZI jest gospodarowanie nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie Ministra Obrony Narodowej, a nie jednostki organizacyjnej, tj. Ministerstwa Obrony Narodowej; c) niezastosowanie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, w zw. z art. 43 ust. 1 u.g.n i w zw. z art. 28 i 33 § 1 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, że Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury przysługuje uprawnienie do reprezentowania Ministerstwa Obrony Narodowej w postępowaniu w sprawie trwałego zarządu dotyczącego tej jednostki organizacyjnej, podczas gdy zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy o służbie cywilnej, reprezentowanie jednostki organizacyjnej w odniesieniu do mienia urzędu należy do kompetencji dyrektora generalnego urzędu, który może w postępowaniu administracyjnym udzielić właściwego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu, przy czym może być nim wyłącznie osoba fizyczna, a nie inny organ. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie postanowienia organu przez Sąd I instancji z uwagi na błędne uznanie, że Stołeczny Zarząd Infrastruktury posiadał legitymację prawną do złożenia wniosku o przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi, mimo że Stołeczny Zarząd Infrastruktury posiadał w tej sprawie jedynie interes faktyczny; b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n., poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie postanowienia organu przez Sąd I instancji z uwagi na błędne przyjęcie, że Minister Rozwoju i Technologii w postanowieniach z 17 marca 2021 r., nr DN.1V.7771.5.2021.KB i z 4 lutego 2022 r. nr DN-IV.7771.14.2021.EP(120/1535), nieprawidłowo uznał, że brak było podstaw do wszczęcia merytorycznego postępowania, gdyż trwały zarząd nie przysługuje Ministerstwu Obrony Narodowej, które nie sprawowało wcześniej zarządu, który uległby przekształceniu w trwały zarząd, a w konsekwencji Stołeczny Zarząd Infrastruktury nie mógł wnioskować o przekazanie nieistniejącego prawa w imieniu Ministerstwa, co miało wpływ na wynik sprawy; c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 7 pkt 1 Statutu oraz art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy o służbie cywilnej w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie postanowienia organu przez Sąd I instancji z uwagi na brak uwzględnienia w skarżonym wyroku wszystkich okoliczności sprawy i ustaleń dokonanych przez organ w zakresie braku interesu prawnego SZI i Ministerstwa Obrony Narodowej w sprawie, a w konsekwencji błędne zarzucenie organowi nieuwzględnienia Statutu jako podstawy prawnej interesu prawnego Stołecznego Zarządu Infrastruktury w Warszawie w postępowaniu o przekazanie trwałego zarządu do nieruchomości, podczas gdy wyszczególnione w postanowieniach Ministra Rozwoju i Technologii okoliczności sprawy uniemożliwiają stwierdzenie zarówno istnienia prawa zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej, jak i reprezentacji Ministerstwa Obrony Narodowej przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury, a tym samym możliwość uznania jego interesu prawnego w postępowaniu; d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a, poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie postanowienia organu przez Sąd I instancji z uwagi na błędne zarzucenie organowi nieuprawnionego zastosowania tego przepisu, mimo wystąpienia w sprawie wskazanych w tym przepisie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieposiadającego legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania; e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w postanowieniach organu; f) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga na postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z 4 lutego 2022 r. nr DN-IV.7771.14.2021.EP(120/1535) i z 17 marca 2021 r., nr DN.IV.7771.5.2021.KB, winna być oddalona w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie, za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi. W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 t.j. ze zm.; dalej: u.g.n.) zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, przywołany przepis nie uzależnia przekształcenia zarządu w trwały zarząd od faktycznego sprawowania zarządu. W ujęciu art. 199 ust. 2 u.g.n. sformułowanie "zarząd sprawowany" należy rozumieć jako zarząd istniejący, ustanowiony w znaczeniu prawnym, niezależnie do jego rzeczywistego wykonywania. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy źródło trwałego zarządu przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,9499 ha, z obrębu [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] (dalej: sporna nieruchomość, sporna działka), stanowi decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z 12 czerwca 1974 r. (dalej: decyzja z 1974 r.), na mocy której wskazana nieruchomość została przekazana Ministerstwu Obrony Narodowej w użytkowanie z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Na podstawie art. 87 (a nie art. 80, jak przyjął WSA) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - w pierwotnym brzmieniu tego przepisu – grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych – w tym także sporna działka, co nie było kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie - przeszły w zarząd tych jednostek. Następnie zaś, na podstawie art. 199 ust. 2 u.g.n., uprawnienie to uległo przekształceniu w trwały zarząd. Niezasadny jest zarzut kasacyjny, w ramach którego zakwestionowano legitymację Stołecznego Zarządu Infrastruktury do wystąpienia 27 maja 2020 r. w trybie art. 48 u.g.n. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej do spornej nieruchomości oraz ustanowienie trwałego zarządu tą nieruchomością na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego. Stołeczny Zarząd Infrastruktury (dalej: SZI) stanowi jednostkę wojskową i budżetową podległą Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych. Zgodnie z § 7 ust. 1 Statutu Stołecznego Zarządu Infrastruktury, stanowiącego Załącznik nr 34 do Zarządzenia Nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 października 2013 r. w sprawie nadania statutów Inspektoratowi Wsparcia Sił Zbrojnych oraz jednostkom podległym Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych (Dz. Urz. MON poz. 291; dalej: Statut), podstawowym zadaniem Zarządu jest gospodarowanie nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie Ministra Obrony Narodowej, realizacja zadań dotyczących eksploatacji, inwestycji i remontów nieruchomości oraz związanej z nimi infrastruktury technicznej, gospodarki energetycznej, komunalnej i ochrony środowiska, zaopatrywania w ruchome składniki majątkowe niezbędne do wyposażenia i technicznego utrzymania nieruchomości, oraz planowanie i koordynacja przedsięwzięć związanych z przygotowaniem infrastruktury wojskowej na wypadek mobilizacyjnego rozwinięcia i wojny, a także realizowanie przedsięwzięć związanych z zakwaterowaniem wojska. Stosownie do art. 43 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, przy czym nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Mając zatem na uwadze powyższe unormowanie, § 7 ust. 1 Statutu trzeba odczytywać w ten sposób, że do zadań SZI należy gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, a nie Ministra Obrony Narodowej, skoro trwały zarząd stanowi formę władania przez jednostkę organizacyjną, a nie organ. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 265 ze zm.), zgodnie z którym dyrektor generalny urzędu zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy, w szczególności przez reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Dyrektor Generalny Urzędu reprezentuje Ministra Obrony Narodowej w zakresie wykonywania trwałego zarządu wobec nieruchomości Skarbu Państwa wykorzystywanych na potrzeby określone w art. 60 u.g.n. (m.in. przeznaczonych na potrzeby ministerstw). Tymczasem sporna nieruchomość nie była i nie jest wykorzystywana na tego rodzaju potrzeby, lecz na cele sił zbrojnych, na zakwaterowanie jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej. Na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z 3 marca 2022 r. nieruchomość ta stanowi teren zamknięty. Jak trafnie wskazywał w toku sprawy skarżący, oznaczenie w decyzji z 1974 r. jako podmiotu uprawnionego Ministerstwa Obrony Narodowej wynikało nie z faktu przeznaczenia nieruchomości na cele Ministerstwa jako urzędu, lecz przyjętej wówczas praktyki przekazywania wszelkich nieruchomości przeznaczonych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa w użytkowanie (przekształcone następnie w zarząd i w trwały zarząd) Ministerstwa Obrony Narodowej, tj. ogólnie resortu obrony narodowej bez wskazywania konkretnych jednostek, które to uprawnienie wykonują. Wobec tego niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w rozpatrywanej sprawie dotyczącej trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej umocowanie do reprezentowania tej jednostki powinno zostać udzielone przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej, a nie – jak to prawidłowo miało miejsce – przez Ministra Obrony Narodowej. Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury dla wykazania swego umocowania w sprawie przedłożył dwa dokumenty: 1) pełnomocnictwo notarialne (Rep. A numer [...]) z 23 stycznia 2013 r., na mocy którego ówczesny Minister Obrony Narodowej RP – Tomasz Siemoniak upoważnił Dyrektora Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej RP - płk mgr inż. D. R. m.in. do reprezentowania Ministra Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, sądami powszechnymi, polubownymi i administracyjnymi, organami administracji rządowej, organami samorządowymi i komisjami regulacyjnymi, w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu resortu obrony narodowej oraz 2) pełnomocnictwo notarialne (Rep. A numer [...]) z 23 stycznia 2013 r., na mocy którego Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej RP - płk mgr inż. D. R., na podstawie powołanego wyżej pełnomocnictwa Ministra Obrony Narodowej, udzielił dalszych pełnomocnictw Szefowi Stołecznego Zarządu Infrastruktury oraz Szefom Wojskowego i Rejonowych Zarządów Infrastruktury m.in. do reprezentowania Ministra Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej RP przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, sądami powszechnymi, polubownymi i administracyjnymi, organami administracji rządowej, organami samorządowymi, komisjami regulacyjnymi, w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu resortu obrony narodowej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje skuteczność tego ostatniego pełnomocnictwa podnosząc argument, że w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna "a nie organizacja, podmiot lub piastun funkcji (niezindywidualizowany szef SZI)". Zarzut ten nie jest trafny. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wskazany w kwestionowanym dokumencie pełnomocnictwa Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury niewątpliwie jest osobą fizyczną i choć nie wskazano go z imienia i nazwiska, to każdorazowo możliwe jest ustalenie osoby pełnomocnika. Tak długo, jak pełnomocnictwo to nie zostanie odwołane, pełnomocnikiem będzie bowiem osoba, która aktualnie pełni funkcję Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury. Podsumowując rozważania poczynione w kontekście zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo przyjął, że dokonana przez Ministra Rozwoju i Technologii wadliwa wykładnia art. 28 k.p.a. w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadziła do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie i niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., co uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 17 marca 2021 r. Konsekwencją nietrafności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niezasadność podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie, uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym unormowaniu. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonego postanowienia, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest niezrozumiały. Według tego unormowania kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w niniejszej sprawie zakwestionowano postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, które niewątpliwie należy do kategorii postanowień przewidzianych w przywołanym przepisie. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi z uwagi na sprzeczność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Należy jednocześnie podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać oceny sądu co do prawidłowości ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naruszenie wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. na faktach lub dowodach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy dokonać wyraźnego rozróżnienia między poddaniem sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie materiału innego niż akta sprawy, a wydaniem wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Oznacza to zatem, że co do zasady art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 173/24). Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 151 p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być tylko przepisy regulujące proces dochodzenia przez sąd do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ przepisy te stanowią normy o charakterze "wynikowym", regulujące sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tych przepisów konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.