I OSK 39/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 713/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2022 r. nr SKO-4213/3/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 713/22 oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 14 czerwca 2022 r. nr SKO-4213/3/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 151 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie decyzji powinno ulec zawieszeniu wobec nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości nr [1], co skutkuje tym, że decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. jest dotknięta sankcją nieważności z powodu ziszczenia się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 151 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie decyzji toczyło się wobec nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości nr [1], co doprowadziło do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną, to jest Zarządu Dróg Powiatowych w Y., co powoduje, że decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. jest dotknięta sankcją nieważności z powodu ziszczenia się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; c) art. 151 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 14 czerwca 2022 r. została skierowana do osoby zmarłej (B.B.), co powoduje, że jest dotknięta sankcją nieważności z powodu ziszczenia się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nieprawidłowo ustalono strony postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, w dacie wydania decyzji z 29 września 2015 r. stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1] pozostawał nieuregulowany (działka nie miała urządzonej księgi wieczystej). Organ I instancji nie podjął jednak czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego tej działki. Tymczasem, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości prowadzone przez Burmistrza X. powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną potwierdza działanie organu podjęte w toku postępowania prowadzonego w sprawie rozgraniczenia jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi, między innymi z działką nr [1]. Postępowanie to zostało zawieszone przez wzgląd na nieuregulowany stan prawny działki nr [1]. Oznacza to, że postępowanie zakończone decyzją z 29 września 2015 r. również powinno ulec zawieszeniu. Zatem, prowadzenie przez Burmistrza X. postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 29 września 2015 r. było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, organ administracji rozstrzygnął w zakresie prawa własności działki nr [1] nie wiedząc czyją jest własnością, pomimo że powinien był podjąć ustalenia w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wydając decyzję z 14 czerwca 2022 r. pominęło podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności, świadczące o wydaniu decyzji z 29 września 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa. Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z poglądem Sądu I instancji, że opisane wyżej okoliczności należy rozpatrywać wyłącznie jako podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zaznaczyła, że z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wystąpić wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Wnosząca skargę kasacyjną nie jest uprawniona do złożenia wniosku ponieważ nie jest właścicielką działki nr [1]. Ponadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji "w zasadzie uchylił się" od oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 29 września 2015 r. ze względu na brak zawieszenia postępowania z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości nr [1]. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że decyzja z 29 września 2015 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, to jest do Skarbu Państwa – Zarządu Dróg Powiatowych w Y. W księdze wieczystej o numerze [...], założonej w 2022 r. dla działki nr [1], jako właściciela wskazano wyłącznie Skarb Państwa. W żadnym z działów księgi wieczystej nie wymieniono Zarządu Dróg Powiatowych w Y. (w tym, nie zaznaczono by działka znajdowała się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w Y.). Ponadto, z księgi wieczystej wynika, że działka nr [1] stanowi drogę o kategorii wojewódzkiej, a więc zarządcą działki powinien być Zarząd Województwa i to do tego podmiotu powinna być skierowana decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. Jak zauważyła również wnosząca skargę kasacyjną, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 14 czerwca 2022 r. została skierowana do B.B., który zmarł [...] grudnia 2020 r. Zatem, nie mógł on być adresatem wskazanej decyzji. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z 6 października 2025 r., zatytułowanym "Uzupełnienie do skargi kasacyjnej" A.A. wskazała, że w ramach "uzupełnienia materiału dowodowego" przesyła kserokopię pisma Burmistrza X. z 29 lutego 2024 r., które stanowi odpowiedź na jej wniosek w sprawie udzielenia informacji na temat przekształcenia (podziału) drogi oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [2], obręb [...], w dwie drogi gminne, które otrzymały oznaczenia [3] i [1]. Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, druga z działek "w nieznanym czasie, z nieznanych przyczyn i w nieznanych okolicznościach" z drogi gminnej "została przemianowana na drogę wojewódzką, a następnie drogę powiatową, bądź od razu na drogę powiatową, a więc mienie komunalne przeszło na własność Skarbu Państwa". W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, treść załączonego pisma wskazuje, że organy powiatu mogileńskiego nie są w stanie ustalić genezy powstania działki ewidencyjnej nr [1]. W dołączonym piśmie z 29 lutego 2024 r. Burmistrz X. wskazał, że "nie posiada dokumentacji, na podstawie której byłby w stanie określić przebieg czynności prawnych oraz podstaw prawnych związanych z podziałem ww. nieruchomości" (to jest podziału drogi oznaczonej jako działka nr [2] w drogę gminną nr [3] i [1]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu wniosku A.A., decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr SKO-4213/3/22, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 158 § 1, art. 157 § 1 oraz a contrario art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza X. z 29 września 2015 r. znak RR.6830.1.2015. Jak wynika z treści tej decyzji, Burmistrz X. zatwierdził granice i znaki graficzne opisane przez geodetę w protokole granicznym z 10 marca 2015 r. Przedmiotem postępowania było rozgraniczenie działki nr [4] położonej w obrębie [...], gmina X., stanowiącej własność B.B. z działkami o nr [5], stanowiącej własność C.C., oraz o nr [1], stanowiącej własność Skarbu Państwa, zarządca trwały Zarząd Dróg Powiatowych. Decyzja uprawomocniła się 20 października 2015 r. W wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca, będąca następczynią prawną B.B. (umowa darowizny z [...] stycznia 2020 r. działek o numerach: [6], [7], [8], [9] i [10]) wskazała, że w dniu 2 listopada 2021 r. wniosła do Urzędu Miejskiego w X. o rozgraniczenie nieruchomości, to jest będącej jej własnością działki ewidencyjnej nr [9] z sąsiednimi działkami o nr [11] i [1]. Organ zawiadomił wnioskodawczynię, że rozpatrzenie wniosku nie mogło nastąpić w ustawowym terminie z powodu skomplikowanego charakteru sprawy polegającego przede wszystkim na nieuregulowanym stanie prawnym działki ewidencyjnej oznaczonej nr [1], która nie ma założonej księgi wieczystej, a więc nie można jednoznacznie ustalić, kto powinien być stroną postępowania. W ten sposób, jak wyjaśniła skarżąca, dowiedziała się, że opisane wyżej postępowanie rozgraniczeniowe z 2015 r. nie powinno zostać w ogóle przeprowadzone. Jej zdaniem, postępowanie powinno zostać zawieszone i podjęte dopiero po założeniu księgi wieczystej dla drogi - działki ewidencyjnej nr [1]. W ocenie strony, w ten sposób Burmistrz X. w decyzji z 29 września 2015 r. rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącej, w sytuacji gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, organ administracyjny nie ma kompetencji do uregulowania tego stanu prawnego, a więc i do samodzielnego ustalania komu przysługuje prawo własności. Argumentacja tożsama co do konieczności zawieszenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 29 września 2015 r. z powodu nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości nr [1], a w związku z tym wydania decyzji Burmistrza X. z 29 września 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., została podana w skardze kasacyjnej jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie stoi konsekwentnie na stanowisku, że Sąd I instancji wadliwie zastosował wymienione przepisy P.p.s.a. i wadliwe oddalił skargę, pomimo że decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. O zagadnieniu wstępnym (prejudycjalnym) mówi się w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, wpływa na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozpatrzenie zagadnienia wstępnego musi być bezpośrednio związane z rozpatrzeniem sprawy administracyjnej. Innymi słowy, chodzi o taką sytuację, w której bez uprzedniego rozpoznania zagadnienia wstępnego niemożliwe jest załatwienie sprawy głównej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, decydujące zatem było ustalenie, czy decyzja wydana w trybie art. 33 P.g.k. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z powodu braku zawieszenia postępowania w celu doprowadzenia do uregulowania stanu prawnego jednej z rozgraniczanych nieruchomości. Wymagało to więc odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność nieuregulowanego stanu prawnego gruntu podlegającego rozgraniczeniu może być uznana za zagadnienie wstępne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a kolejno, czy brak zawieszenia postępowania z tego powodu skutkuje wydaniem decyzji obarczonej rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odpowiedź na tak postawione pytania wymaga jednak sięgnięcia nie tylko po treść przepisów K.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania, ale także przepisów prawa materialnego, będących podstawą prawną decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a zatem przepisów art. 29 i 33 P.g.k. Zgodnie z art. 33 P.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Ówcześni właściciele rozgraniczanych działek nie zakwestionowali skutecznie decyzji Burmistrza X. z 29 września 2015 r. znak RR.6830.1.2015. w trybie art. 33 ust. 3 P.g.k. i decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Stosownie do art. 29 P.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Jak wskazuje E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 29. https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-11-05), rozgraniczaniu podlegają zarówno nieruchomości mające urządzoną księgę wieczystą, jak i te, które jej nie mają. Ustawa o księgach wieczystych odwołuje się do definicji formalnej nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r. poz. 341), powoływanej dalej jako "u.k.w.h.", stanowi, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Jednakże z art. 1 ust. 2 u.k.w.h. wynika, że księgi wieczyste zakłada się i prowadzi dla nieruchomości, które nie mają ksiąg wieczystych. Założenie księgi wieczystej nie powoduje więc powstania nowej nieruchomości, lecz ma ten skutek, że istniejąca nieruchomość jest traktowana w obrocie prawnym jako przedmiot materialny wyodrębniony książkowo (zob. H. Ciepła, E. Bałan-Gonciarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz po nowelizacji prawa hipotecznego. Wzory wniosków o wpis. Wzory wpisów do księgi wieczystej, Warszawa 2011, s. 23–24). Jeżeli grunt nie ma uregulowanego stanu własnościowego, nie może być zakwalifikowany jako nieruchomość. Ta okoliczność wyjaśnia, z jakich względów ustawodawca przewidział możliwość rozgraniczenia (czyli ustalenia przebiegu wszystkich lub niektórych granic) określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Regulacja ustawowa musi mieć generalny i abstrakcyjny charakter, umożliwiający zastosowanie instytucji prawnej rozgraniczenia do różnych przypadków, w tym także umożliwiać ustalenie zasięgu prawa własności określonej nieruchomości względem takich gruntów, które nie spełniają kryterium nieruchomości. Z przepisu art. 29 ust. 2 P.g.k. nie można jednak wyprowadzić wniosku, że cecha "przylegania" dotyczy wyłącznie nieruchomości, a nie dotyczy innych gruntów, w każdym przypadku rozgraniczeniu podlegają tereny przyległe do określonej nieruchomości, czy to stanowiące nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, czy też nie mające takiego charakteru ze względu na swój nieuregulowany stan własnościowy (por. wyrok NSA z 27 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1137/20, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, rozgraniczenie może dotyczyć ustalenia przebiegu granic między określoną nieruchomością i przyległymi do niej nieruchomościami lub przyległymi innymi gruntami. Oznacza to, że okoliczność nieuregulowanego stanu prawnego podlegającej rozgraniczeniu działki nr [1] nie może być uznana za zagadnienie wstępne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei rzutuje na przyjęcie, że decyzja Burmistrza X. z 29 września 2015 r. nie mogła być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu niezawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko w sposób oczwisty przekłada się na brak zasadności zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającego na skierowaniu decyzji z 29 września 2015 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Y. Nie można też podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 14 czerwca 2022 r. została skierowana do osoby zmarłej (B.B.), co powoduje, że jest dotknięta sankcją nieważności z powodu ziszczenia się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. z nieważnością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" (i tak samo postanowienia) należy bowiem rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2404/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja została wydana na skutek rozpoznania wniosku skarżącej, która przymiot strony wywodzi z następstwa prawnego po B.B. i przysługującego jej obecnie prawa własności działki nr [4]. Oznacza to, że decyzja badająca legalność decyzji o rozgraniczeniu m. in. działki nr [4] z działką nr [1] dotyczy jej praw i obowiązków. Nie można zatem uznać, że błędnie został ukształtowany stosunek prawny, tj. wyznaczono prawa i obowiązki podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Wypada zauważyć, że uchybienie, którego dopuścił się organ II instancji, nie oddziaływało negatywnie na sytuację procesową skarżącej, która wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonała skutecznej czynności procesowej. Natomiast wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a. Co do zasady należało też zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym i Sądem I instancji, że wskazane przez skarżącą powody wadliwości decyzji Burmistrza X. z 29 września 2015 r. nie mogą stanowić skutecznych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Słusznie też wskazał organ nadzorczy i trafnie odwołał się do wymienionych w uzasadnieni decyzji poglądów orzecznictwa i doktryny, których stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Przy czym kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zasadniczo instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują natomiast jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny. W tym zakresie należy zgodzić się z organem nadzoru i Sądem I instancji, że niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, czy pojawienie się nowych istotnych okoliczności lub nowych dowodów może być przyczyną wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z 29 września 2015 r. a nie stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśnienia wymaga jeszcze, że zarzut skarżącej kasacyjnie wskazujący, że Sąd I instancji "w zasadzie uchylił się" od oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 29 września 2015 r. ze względu na brak zawieszenia postępowania z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości nr [1], wymagałby postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Natomiast kwestie odnoszące się do podziału drogi oznaczonej jako działka nr [2] na działki stanowiące drogę gminną nr [3] i nr [1], podniesione w piśmie skarżącej kasacyjnie z 6 października 2025 r., wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych powodów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i I OSK 345/05), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.