I OSK 40/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1314/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1314/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu l kosztów postępowania sądowego. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r., wydaną na wniosek spółki E. S.A. z siedzibą w G. (dalej "inwestor") z dnia 16 października 2020 r., Starosta orzekł na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), dalej "u.g.n.", o: 1) ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. [...]ha, będącej zgodnie księgą wieczystą nr [...] własnością małżonków D. P. oraz E. P. przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie prac budowlanych, polegających na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN o napięciu 110kV przewodami elektroenergetycznymi fazowymi o przekroju min. 240mm2 oraz przewodami elektroenergetycznymi odgromowymi o przekroju min. 70mm2 na długości 24m posadowionych w minimalnej odległości od terenu 6,85m, 2) wskazaniu, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w pkt 1 obejmuje: obszar czasowego zajęcia terenu na czas budowy energetycznej linii napowietrznej dwutorowej WN o napięciu 110kV wynoszący [...]m2 oraz obszar trwałego zajęcia terenu wynoszący [...]m2, który przedstawia mapa pn. "Przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV" w skali 1:2000, stanowiąca załącznik do decyzji, 3) wskazaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości opisanej powyżej polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych polegających na: przeprowadzeniu linek wstępnych, przeciągnięciu przewodów oraz umieszczeniu przewodów na właściwej wysokości, 4) wskazaniu, że właściciele są obowiązani udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt. 1. oraz wskazaniu, że powyższy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, 5) zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac opisanych w pkt. 1, a także po wykonaniu czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., 6) wskazaniu, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu ograniczenia w księdze wieczystej Kw nr [...], 7) umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...]ha poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie prac budowlanych polegających na przejeździć i przechodzie przez działkę objętą wnioskiem w celu wykonania prac związanych z posadowieniem stanowisk słupowych na innych działkach. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Mazowieckiego wniósł skarżący, podnosząc m.in., że w sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, plan ten nie przewiduje lokalizacji na objętym nim terenie linii wysokiego napięcia, dopuszczając jedynie lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci średniego i niskiego napięcia. Wojewoda decyzją z dnia 30 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Płońskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przesłankami do wydania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela są: zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. Wniosek inwestora obejmuje żądanie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na realizację na tej nieruchomości prac budowlanych, polegających na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN. Inwestor realizuje na tym odcinku przedsięwzięcie polegające na "Budowie GPZ [...] z powiązaniami z siecią 110kV i SN - 15kV w tym poprowadzenie projektowanej dwutorowej, napowietrznej linii 110kV projektowanej stacji GPZ [...] do istniejącej jednotorowej linii 110kV relacji Płońsk - Nowy Dwór Mazowiecki wraz z powiązaniami światłowodowymi". Ponadto Wojewoda stwierdził, iż żądane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości Karolinowo, Szczytniki i Michałówek, uchwalonego Uchwałą nr 108/XVII/2012 Rady Gminy w Załuskach z dnia 4 kwietnia 2012 r. (Dz. U. Woj. Maz. z dnia 20 lipca 2012 r. poz. 5484), dalej "plan". Zgodnie z planem przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze przewidzianym pod tereny rolnicze (9.R) w § 20 ust. 5 ww. planu miejscowego zawarto zapis, że dopuszcza się lokalizowanie obiektów infrastruktury technicznej (...), na podstawie opracowań technicznych, na całym obszarze objętym planem bez konieczności zmiany niniejszego planu. Zgodnie z pismem Wójta Gminy Z. z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...], wydanego w odpowiedzi na zapytanie Starosty co do zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu oraz czy plan dopuszcza przeprowadzenie inwestycji w proponowanej formie wynika, że zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 4 planu dla Jednostki Planistycznej - [...] dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami m.in. 9.R dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń, o których mowa w § 20 ust. 5 MPZP. Ponadto ustalenia szczegółowe dotyczące działki położonej w obrębie [...], zawarte zostały w § 47 pkt 1 planu miejscowego dot. m.in. miejscowości K. stanowią, że: zakłada się zaopatrzenie w energię elektryczną wszystkich istniejących i projektowanych budynków i budowli w oparciu o istniejące i projektowane stacje elektroenergetyczne średniego i niskiego napięcia. W § 20 pkt. 5 MPZP zawarty został zapis wskazujący, że "na całym obszarze objętym planem, bez konieczności zmiany niniejszego planu" dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów infrastruktury technicznej takich jak m.in. inne urządzenia infrastruktury technicznej na podstawie opracowań technicznych, bez konieczności zmiany niniejszego planu. Przechodząc do analizy spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., Wojewoda zauważył, że przepis ten, zgodnie z aktualną linią jego interpretacji przez sądy administracyjne, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów, ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor inwestycji celu publicznego. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organy administracji prowadzące postępowanie o ograniczenie prawa własności nieruchomości mają obowiązek ustalenia jedynie samego faktu istnienia rokowań, nie badają zaś przyczyn braku zgody stron. Odnosząc powyższe do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie należy podkreślić, że nie budzi wątpliwości organu odwoławczego fakt, że pełnomocnik inwestora podjął działania zmierzające do przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, czego potwierdzeniem są znajdujące się w aktach sprawy potwierdzone za zgodność kopie pism skierowanych do właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. W skardze podnosił, że decyzje obu organów naruszają ustalenia miejscowego planu, albowiem plan dopuszcza jedynie lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci średniego i niskiego napięcia, natomiast nie zawiera ustaleń dotyczących linii wysokiego napięcia, tym samym decyzja narusza prawo. Skarżący kwestionował również prawidłowość przeprowadzonych rokowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu kwestii niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, mającej polegać na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego na cele realizacji inwestycji w postaci linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia w sytuacji, w której plan tej miałby dopuszczać wyłącznie realizację linii średniego i niskiego napięcia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodziła konieczność odniesienia przedmiotu planowanej inwestycji do postanowień planu miejscowego, obejmującego m.in. przedmiotową nieruchomość (Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości Karolinowo, Szczytniki i Michałówek, uchwalonego uchwałą nr 108/XVII/2012 Rady Gminy Załuski z dnia 4 kwietnia 2012 r.). Stosownie do powyższego: Przedmiotowa działka jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym w planie symbolem 9.R (tereny rolnicze). W § 20 planu uregulowano ogólne zasady dotyczące infrastruktury technicznej, przewidujące m.in., co następuje: Dopuszcza się lokalizowanie obiektów infrastruktury technicznej takich jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków, zbiorniki retencyjne, stacje gazowe, przydomowe oczyszczalnie ścieków, urządzenia i obiekty telekomunikacyjne oraz inne urządzenia infrastruktury technicznej na podstawie opracowań technicznych, na całym obszarze objętym planem, bez konieczności zmiany niniejszego planu (§ 20 ust. 5 planu). W liniach rozgraniczających dróg należy rezerwować tereny dla infrastruktury technicznej (§ 20 ust. 6 planu). Przez tereny inne, niż przeznaczone dla układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej (a więc także przez tereny działek prywatnych), dopuszcza się prowadzenie liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz lokalizację związanych z nimi urządzeń (§ 20 ust. 7 planu). Zdaniem Sądu, przyjmując, iż z ww. zapisów planu co do zasady wynika dopuszczalność lokalizacji m.in. w jednostce planistycznej 9.R (tereny rolnicze) linii energetycznych, to jednakże odnotować należy, iż znajdzie tu zastosowanie także § 47 planu (zatytułowany "Elektroenergetyka"), uszczegóławiający warunki realizacji tego rodzaju inwestycji. Ww. przepis planu przewiduje, co następuje (m.in.): Zakłada się zaopatrzenie w energię elektryczną wszystkich istniejących i projektowanych budynków i budowli w oparciu o istniejące i projektowane stacje elektroenergetyczne SN/nn (§ 47 ust. 1). Ustala się zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez budowę i rozbudowę sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia od istniejących systemów, w uzgodnieniu i na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego (§ 47 ust. 2). Ustala się zasilanie projektowanych obiektów z sieci niskiego napięcia, prowadzonych wzdłuż ulic, wyprowadzonych z istniejących i projektowanych stacji transformatorowych (§ 47 ust. 3). Ustala się prowadzenie linii elektroenergetycznych o różnych napięciach po oddzielnych trasach; dopuszcza się jednak w uzasadnionych przypadkach prowadzenie elektroenergetycznych linii SN i nn na wspólnych słupach (§ 47 ust. 6). Ustala się stosowanie linii elektroenergetycznych w wykonaniu napowietrznym oraz stacji transformatorowych SN/nn w wykonaniu słupowym, przy czym dopuszcza się jednak ze względów technicznie uzasadnionych stosowanie linii elektroenergetycznych w wykonaniu kablowym oraz stacji w wykonaniu wnętrzowym (§ 47 ust. 7). Zdaniem Sądu analiza czysto literalnego brzmienia ww. zapisów planu sugerowałaby, iż plan ten przewiduje lokalizowanie na jego obszarze wyłącznie elektroenergetycznych linii średniego i niskiego napięcia, nie dopuszczając tym samym do lokalizowania linii wysokiego napięcia (tego rodzaju linia występuje w niniejszej sprawie). Wojewoda wywodzi w tym zakresie, iż sam fakt nie ujęcia linii wysokiego napięcia w planie miejscowym, co do zasady dopuszczającym lokalizację linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia, nie może stanowić przesłanki do wyłączenia dopuszczalności lokalizowania na obszarze planu ww. linii wysokiego napięcia, powołując się na orzecznictwo sądowe, opowiadające się za elastycznym, tj. proinwestorskim wykładaniem postanowień planów miejscowych, sformułowanych w sposób ogólny, czy też niedoprecyzowanych. Odnotowano jednakże, iż ww. orzecznictwo odnosiło się w szczególności do sytuacji, w której w planie miejscowym, przewidującym lokalizację linii elektroenergetycznych, nie określono dokładnego przebiegu takiej linii. W takich przypadkach, jak to przesądził NSA, dopuszczalne jest przyjmowanie, iż inwestorowi przysługuje pewien margines swobody w ustalaniu przebiegu planowanej linii. Problem zaistniały w niniejszej sprawie ma jednakże całkowicie inny wymiar, albowiem dotyczy nie uszczegółowienia trasy przebiegu linii elektroenergetycznej, którą inwestor planuje zrealizować ściśle zgodnie z precyzyjnymi wytycznymi planu co do rodzaju tej sieci, natomiast źródłem wątpliwości miałby być wyłącznie brak określenia dokładnego przebiegu linii w planie, a dotyczy dopuszczalności stosowania rozszerzającej wykładni postanowień planu, określających sam rodzaj (charakter) przewidzianej w planie linii. Tak bowiem należy zakwalifikować sytuację, w której inwestor żąda wydania na jego rzecz decyzji z art. 124 u.g.n. w związku z zamiarem zrealizowania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia na terenie, na którym plan miejscowy przewiduje wprost wyłącznie lokalizację linii średniego i niskiego napięcia. Sąd stwierdził również, iż do powyższego stanu nie może znaleźć zastosowania dyrektywa proinwestorskiej wykładni niesprecyzowanych postanowień planu. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż ograniczenie w planie miejscowym możliwości lokalizowania sieci energetycznych wyłącznie do sieci średniego i niskiego napięcia może być świadomym działaniem uchwałodawcy planistycznego, podyktowanym np. zamiarem ochrony mieszkańców gminy przed ewentualnym intensywniejszym oddziaływaniem linii wysokiego napięcia na środowisko, czy też przed intensywniejszą ingerencją tego rodzaju infrastruktury w prawo własności nieruchomości (w porównaniu do linii średniego i niskiego napięcia). Okoliczności tych nie uwzględnił Wojewoda, orzekający w niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym. Nie przesądzając obecnie kwestii zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym wskazano, że ocena ta winna być ponownie przeprowadzona przez Wojewodę. Odnotowano w szczególności, iż dopuszczalność ww. rozszerzającej wykładni planu można byłoby rozważać wyłącznie w sytuacji jednoznacznego wykazania, iż skutki realizacji planowanego przedsięwzięcia dla nieruchomości skarżącego nie byłyby dalej idące niż skutki realizacji inwestycji wprost przewidzianych przez plan. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu, poprzedzone analizą czynności Inwestora związanych z próbą podjęcia negocjacji ze skarżącym, iż w sprawie został spełniony warunek do wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 124 u.g.n., polegający na niewyrażeniu przez właściciela nieruchomości zgody na dobrowolne ograniczenie sposobu jej korzystania na rzecz inwestora. Skargę kasacyjną wniosła E. S.A. z siedzibą w G., zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 47 ust. 1, 2, 3, 6, 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 108/XVII/2012 Rady Gminy Załuski z dnia 4 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wymienione przepisy planu uszczegóławiają warunki realizacji inwestycji i wskazują, że niedopuszczalne jest na terenie wskazanym we wniosku ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez lokalizowanie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV, podczas gdy postanowienia § 47 MPZP dotyczą zaopatrzenia w energię elektryczną budynków i budowli, a nie zasad lokalizowania obiektów infrastruktury technicznej, czym innym są bowiem postanowienia dotyczące lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tymi linii elektroenergetycznych), a czym innym zasady zaopatrywania w energię elektryczną, co potwierdza § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który rozróżnia obowiązek określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (co dotyczy zasad lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej) i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (co zaś dotyczy zasad zaopatrywania budynków i budowli w energię elektryczną), co trafnie dostrzegły również organy administracji publicznej oraz co potwierdza fakt, że budynki i budowle nie są podłączane bezpośrednio do sieci wysokiego napięcia, bowiem to sieci średniego i niskiego napięcia służą rozprowadzaniu energii elektrycznej do powyższych obiektów, a nawet jeśliby uznać, że postanowienia § 47 MPZP odnoszą się do możliwości lokalizowania linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia (z czym nie można się zgodzić), to § 47 ust. 6 MPZP dopuszcza możliwość prowadzenia linii elektroenergetycznych o różnych napięciach, czyli również linii wysokiego napięcia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Warszawie, że nie spełniła się przesłanka zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. i organ II instancji powinien tę kwestię ponownie przeanalizować; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie ziściła się przesłanka zgodności planowanego ograniczenia z planem miejscowym i niemożliwe jest zastosowanie wykładni proinwestorskiej miejscowego planu, podczas gdy MPZP dopuszcza możliwość lokalizowania linii elektroenergetycznej 110kV objętej zamierzeniem inwestycyjnym wskazanym we wniosku, a w sprawie jest możliwe zastosowanie proinwestorskiej wykładni postanowień MPZP na co wskazuje analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Warszawie, że nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw, bowiem Wojewoda Mazowiecki dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazane we wniosku jest zgodne z MPZP, a w szczególności wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie wziął pod uwagę § 47 MPZP i uznał, że inwestycja jest zgodna z MPZP, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, że nie została spełniona przesłanka zgodności projektowanej inwestycji z MPZP i uchyleniem decyzji Wojewody. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez oddalenie skargi do WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy planowana inwestycja z wniosku E. S.A. z siedzibą w G. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 108/XVII/2012 Rady Gminy Załuski z dnia 4 kwietnia 2012 r., a tym samym czy spełniona jest przesłanka z art. 124 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji, czy możliwe jest wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...]ha stanowiącej własność D. P. i U. P. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. dokonanie przez Sąd błędnej wykładni § 47 ust. 1, 2, 3, 6, 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na przyjęciu, że wymienione przepisy planu uszczegóławiają warunki realizacji inwestycji i wskazują, że niedopuszczalne jest na terenie wskazanym we wniosku ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez lokalizowanie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV. Przede wszystkim zauważyć należy, że Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji odnosząc się do obowiązującego planu i wskazując, że decyzja jest zgodna z przedmiotowym planem powołał § 24 ust. 4 pkt 4, z którego wynika, że dla jednostki planistycznej [...] dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami m.in. 9R dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń, o których mowa w § 20 ust. 5 planu. Powołany § 20 reguluje ogólne zasady dotyczące infrastruktury technicznej. Natomiast § 20 ust. 5 stanowi, że dopuszcza się lokalizowanie obiektów infrastruktury technicznej takich jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków, zbiorniki retencyjne, stacje gazowe, przydomowe oczyszczalnie ścieków, urządzenia i obiekty telekomunikacyjne oraz inne urządzenia infrastruktury technicznej na podstawie opracowań technicznych, na całym obszarze objętym planem, bez konieczności zmiany planu. Ponadto Wojewoda stwierdził, że ustalenia szczegółowe dotyczące przedmiotowej działki położonej w obrębie [...], zawarte zostały w § 47 pkt 1 planu, zgodnie z tym przepisem, zakłada się zaopatrzenie w energię elektryczną wszystkich istniejących i projektowanych budynków i budowli w oparciu o istniejące i projektowane stacje elektroenergetyczne SN/nn. Planowana inwestycja jest realizowana w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa GPZ [...] z powiązanymi siecią 110kV i SN-15kV, z czego wynika, że projektowana inwestycja jest powiązana z istniejąca siecią. Dalej Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego materiału wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w roku 2012, zaś decyzje o realizacji zamierzenia inwestycyjnego zapadły w sierpniu 2019 r. W ocenie Wojewody zrozumiałe jest więc, że postanowienia planu nie mogły obejmować inwestycji zaplanowanej przez zakład energetyczny, któremu ustawodawca powierza czuwanie nad bezpieczeństwem energetycznym kraju. Ponadto Wojewoda wskazał, ze zgodnie z orzecznictwem im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Reasumując Wojewoda stwierdził, że uzasadnione wydaje się wskazanie, że obowiązujący plan na zasadzie wyjątku dopuszcza realizację na całym obszarze objętym planem także nieprzewidzianych w nim wprost inwestycji należących do tej kategorii. Jak wynika z uzasadniania decyzji stanowisko Wojewody odnośnie zgodności planowanej inwestycji z planem jest zupełnie niejasne, albowiem powołuje się zarówno na § 20 ust. 5 planu, a także na ustalenia szczegółowe w § 47 pkt 1 planu. Ponadto stwierdza że postanowienia planu uchwalonego w 2012 r. nie mogły obejmować planowanej inwestycji co do realizacji której decyzja zapadła w 2019 r., aby w konkluzji stwierdzić, że na zasadzie wyjątku dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na całym obszarze planu. W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję zasadnie uznał, że Wojewoda nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący kwestii zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwrócił uwagę, że w § 20 planu uregulowano ogólne zasady dotyczące infrastruktury technicznej, w tym na treść ust. 5, oraz § 47 zatytułowany Elekroenergetyka, uszczegóławiający warunki realizacji tego rodzaju inwestycji. Zgodnie z powołanym § 47, Zakłada się zaopatrzenie w energię elektryczną wszystkich istniejących i projektowanych budynków i budowli w oparciu o istniejące i projektowane stacje elektroenergetyczne SN/nn (ust. 1). Ustala się zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez budowę i rozbudowę sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia od istniejących systemów, w uzgodnieniu i na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego (ust. 2). Ustala się zasilanie projektowanych obiektów z sieci niskiego napięcia, prowadzonych wzdłuż ulic, wyprowadzonych z istniejących i projektowanych stacji transformatorowych (ust. 3). Ustala się prowadzenie linii elektroenergetycznych o różnych napięciach po oddzielnych trasach; dopuszcza się jednak w uzasadnionych przypadkach prowadzenie elektroenergetycznych linii SN i nn na wspólnych słupach (ust. 6). Ustala się stosowanie linii elektroenergetycznych w wykonaniu napowietrznym oraz stacji transformatorowych SN/nn w wykonaniu słupowym, przy czym dopuszcza się jednak ze względów technicznie uzasadnionych stosowanie linii elektroenergetycznych w wykonaniu kablowym oraz stacji w wykonaniu wnętrzowym (ust. 7). Zdaniem Sądu analiza czysto literalnego brzmienia ww. zapisów planu sugerowałby, iż plan ten przewiduje lokalizowanie na jego obszarze wyłącznie elektroenergetycznych linii średniego i niskiego napięcia, nie dopuszczając tym samym linii wysokiego napięcia. Zdaniem Sądu nietrafnie wywodzi Wojewoda, że sam fakt nieujęcia linii wysokiego napięcia w planie miejscowym nie może stanowić przesłanki do wyłączenia dopuszczalności lokalizowania na obszarze planu linii wysokiego napięcia, opowiadając się za elastycznym, tj. proinwestorkim wykładaniem postanowień planów miejscowych. Natomiast powyższych okoliczności nie uwzględnił Wojewoda orzekający w niniejszej sprawie. W konkluzji Sąd stwierdził, że nie przesądzając obecnie kwestii zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym stwierdzić należy, iż ocena ta winna być ponownie przeprowadzona przez Wojewodę. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że Wojewoda ustalając, że planowana inwestycja jest zgodna planem nie odniósł się do treści § 47 planu, stąd też ocena ta winna być przeprowadzona ponownie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt zwrócenia uwagi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na treść § 47 planu i brak odniesienia się do tej regulacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest trafny. Tym bardziej, że wskazując w uzasadnianiu decyzji, że planowana inwestycja jest zgodna z planem wśród różnych argumentów wskazano również na § 47 ust. 1 planu, jednak dalsza treść § 47 planu nie była powoływana, ani analizowana. Stąd też zważywszy na charakter planowanej inwestycji nie można w sposób pełny zbadać, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym jeżeli prowadząc te rozważania nie uwzględniono wszystkich przepisów planu, które ze względu na rodzaj inwestycji mogą mieć potencjalne znaczenie. W takim znaczeniu trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na naruszenie § 47 planu poprzez pominiecie tego przepisu w rozważaniach dotyczących zgodności z planem planowanej inwestycji, tym samym sam § 47 nie był przedmiotem analizy, nie był również analizowany w kontekście innych przepisów planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do treści § 47 planu i wskazując, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji pominął okoliczności o których mowa w tym przepisie ograniczył się do przytoczenia treści § 47 ust. 1, 2, 3, 6, 7 planu i stwierdził, że literalne brzemiennie ww. przepisów sugerowałoby, iż plan ten przewiduje lokalizowanie na jego obszarze wyłącznie elektroenergetycznych linii średniego i niskiego napięcia, nie dopuszczając tym samym do lokalizowania linii wysokiego napięcia. Z powyższego stwierdzenia nie można wywodzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał takiej wykładni powołanego § 47 ust. 1, 2, 3, 6, 7 planu, z której wynikałyby zakaz lokalizowania linii wysokiego napięcia. Potwierdzeniem tego jest dalsze stwierdzenie Sądu, iż nie przesądzając obecnie kwestii zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, ocena ta winna być ponownie przeprowadzona przez Wojewodę. Z tym stanowiskiem, co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny należy się zgodzić. Natomiast Wojewoda dokonując tej ponownej oceny prawnej dotyczącej zgodności z planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien dokonać jej z uwzględnieniem wszystkich przepisów miejscowego planu, które z uwagi na rodzaj inwestycji mogą mieć potencjalne znaczenie, z uwzględnieniem relacji jakie zachodzą pomiędzy tymi przepisami. Ustalenia te nie mogą się ograniczać tylko do wykładni § 47 planu, co mogłoby sugerować uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie na treść § 6 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na ustalenia graficzne na załącznikach graficznych nr 1, nr 2, nr 3 do planu, które są obowiązującymi ustaleniami planu, w tym ust. 4 wskazuje się oznaczone na rysunku planu symbolami graficznymi obowiązujące strefy wymagające szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych pkt 2 granice strefy ochronnej od napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV. Treść § 6 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu nie była przedmiotem żadnych odniesień, ani przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Ze swej strony Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jeszcze zwrócić uwagę na treść § 19 planu, który dotyczy zasad zagospodarowania obszarów wymagających szczególnych zasad zagospodarowania oraz stanowiących ograniczenia w użytkowaniu gruntów, najogólniej ujmując przepis ten dotyczy stref ochronnych, w tym w ust. 3 wskazuje się granice strefy ochronnej od napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV wynoszącej po 15,0m w każda stronę od osi linii 110kV i oznaczonej na rysunku planu. Z kolei w § 19 ust. 4 wskazuje się granice strefy ochronnej od napowietrznych linii elektroenergetycznych SN wynoszącej po 5,0m w każda stronę od osi linii SN oznaczonej na rysunku planu, natomiast ust. 5 stanowi, że w zasięgu stref, o których mowa w ust. 3 i ust. 4 ustala się zakaz realizacji obiektów kubaturowych przeznaczonych na stały pobyt ludzi (powyżej 4 godziny na dobę) szczegółowo wskazanych w pkt 1 i w pkt 2. Powyższa regulacja zawarta w § 19 ust. 3 planu również nie była przedmiotem analizy zarówno przez Wojewodę jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie była również przedmiotem skargi kasacyjnej, podczas gdy treść tego przepisu niewątpliwie powinna być uwzględniania przy ocenie zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że ocena zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie została prawidłowo przeprowadzona przez Wojewodę, stąd też co do zasady trafne było uchylenie decyzji przez Sąd, jednak wskazana w uzasadnieniu wyroku konieczność dokonania ponownej oceny z uwzględnieniem § 47 planu była ujęta zbyt wąsko, nie wskazano bowiem na inne przepisy planu, które niewątpliwie powinny być brane pod uwagę, a które wskazano wyżej. Stąd też Wojewoda dokonując ponownej oceny zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji powinien wziąć pod uwagę wszystkie przepisy planu, które ze względu na charakter inwestycji mogą mieć potencjalne zastosowanie. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnia odpowiada prawu.