I OSK 401/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. i M.B.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 601/24 w sprawie ze skargi M.B. i M.B.1 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2024 r. znak: SKO.4160.92-93.2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 601/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B. i M.B.1 (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 czerwca 2024 r. znak: SKO.4160.92-93.2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]/[...] położonej w obrębie geodezyjnym H.D., z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.B. i M.B.1. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") poprzez odniesienie się w ramach rozstrzygnięcia i wyjaśnienia podjętego orzeczenia, w zakresie zarzutów naruszenia § 30 pkt 7 uchwały Rady Gminy D. nr XVII/88/04 z dnia 22 czerwca 2004 r. jedynie do uzasadnienia zarzutów w kontekście błędnie zastosowanej wykładni literalnej, z pominięciem przez Sąd a quo pogłębionej analizy zarzutów pod adresem wykładni systemowej i celowościowej, co czyni zaskarżone orzeczenie niepełnym i uniemożliwia właściwą ocenę i kontrolę działań administracji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej: "ugn") w § 30 pkt 7 uchwały Rady Gminy D. nr XVII/88/04 z dnia 22 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódź z 2006 r. nr 261, poz. 2023 ze zm., dalej: "mpzp"), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem stojącym w sprzeczności z zasadą niesprzeczności i spójności prawa, której skutkiem było uznanie przez Sąd, że pojęcie "nie powinien", które uchwałodawca zastosował w treści § 30 pkt 7 mpzp wyraża ten sam zakres znaczeniowy co słowa "zakaz" lub "zabrania się" i że rekonstrukcja normy prawnej opartej na takiej wykładni prowadzi do wniosku o tym, że treść § 30 pkt 7 mpzp przenosi normę o charakterze bezwzględnie zakazującym, pomimo że prawidłowo zastosowane reguły wykładni literalnej, systemowej i teleologicznej prowadzą do wywiedzenia, że norma ta stanowi w istocie o przyzwoleniu lub ma charakter zalecenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W piśmie z 12 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli ponadto, że zrzekają się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną dopiero wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Stawiając zarzut procesowy skarżący kasacyjnie każdorazowo musi wykazać ten wpływ, co sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną. Zarzut procesowy dotyczy wyłącznie naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który to przepis określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, a zatem w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia wskazanego przepisu w braku odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych kwestii poruszanych w skardze. Tymczasem jednak przepis powyższy nie zawiera obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji. Obowiązek rozważenia powołanych w skardze zagadnień należy zatem uznać tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, brak wyraźnego odniesienia się do określonych kwestii czy też pominięcie pewnych wątków sprawy w uzasadnieniu wyroku nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa, o ile możliwa jest jednoznaczna rekonstrukcja podstawy rozstrzygnięcia, tj. ustalenie przesłanek którymi kierował się sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. sygn. akt I GSK 1329/15, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3831/18 i 26 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2943/21). Z uwagi na treść art. 174 pkt 2 ppsa, przyjmuje się, że to właśnie możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Tym samym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej oraz umożliwia merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, co jest potwierdzone również przez fakt postawienia w skardze kasacyjnej także zarzutu materialnoprawnego. Prawidłowość stanowiska Sądu I instancji nie podlega natomiast kontroli w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zarzut procesowy jest wobec tego niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu materialnoprawnego, na wstępie należy zauważyć, że oczywistym jest, iż słowo "powinien" jest w języku polskim wieloznaczne. Tym samym nie da się ustalić, co znaczy wyrażenie, którego elementem jest słowo "powinien" za pomocą samych reguł pozakontekstowych języka polskiego, a bez uwzględnienia kontekstu w jakim wyrażenie to zostało użyte bądź funkcji jaką ma ono pełnić. Rozważając to zagadnienie nie sposób pominąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego – a zatem jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Zawarte w § 30 pkt 7 mpzp sformułowanie: "w przypadku sąsiedztwa lasu z istniejącymi terenami zabudowanymi lub wyznaczonymi do zabudowy – nowe budownictwo nie powinno być lokalizowane bliżej niż 20,0 m od granicy lasu" nie jest tym samym jakąkolwiek wypowiedzią języka polskiego, ale wypowiedzią zawartą w akcie normatywnym. Jak natomiast stanowi generalna zasada, zawarta w § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2026 r. poz. 300) – w tekście aktu normatywnego nie zamieszcza się wypowiedzi które nie służą wyrażeniu norm prawnych. Wprawdzie zgodnie z literalną treścią powyższego przepisu, zasada ta dotyczy wyłącznie ustaw, nie budzi jednak wątpliwości, że znajduje ona zastosowanie także w przypadku innych aktów normatywnych (zob. G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, załącznik § 11). Przy wykładni § 30 pkt 7 mpzp należy wobec tego przyjąć założenie, że tekst zawarty w tym przepisie stanowi wypowiedź normatywną. W znaczeniu normatywnym słowo "powinien" występuje w jakimś wyrażeniu wtedy, gdy wyrażenie to jest równoznaczne z wyrażeniem, przez które bezpośrednio się komuś coś nakazuje, albo zakazuje – w przypadku gdy wyrażenie to zawiera negację (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993 r., s. 37). Inne dające się wyróżnić znaczenia omawianego słowa, tj.: prognostyczne, ocenne, doradcze i opisowe (ibidem) nie służą wyrażeniu norm prawnych, zatem co do zasady tekst prawny nie powinien zawierać żadnych wyrażeń o takich znaczeniach. Wobec powyższego brak jakiejkolwiek racjonalnej podstawy aby założyć, że we wskazanym przepisie uchwałodawca użył słowa "powinien" w znaczeniu nienormatywnym. Znaczenie językowe § 30 pkt 7 mpzp jest zatem jasne i nie budzi wątpliwości. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 oraz z 24 listopada 2003 r., sygn. akt K 26/03, w których Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, interpretator powinien przede wszystkim oprzeć się na językowym znaczeniu przepisu, które wprawdzie nie stanowi bezwzględnej granicy wykładni, ale do przekroczenia tego znaczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Skarga kasacyjna żadnej tego rodzaju argumentacji jednak nie zawiera. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, aby w innych przepisach planu miejscowego posługiwano się takimi właśnie jak postulowane przez niego znaczeniami omawianego słowa. Za taką interpretacją nie przemawia to, że w treści uchwały używa się również zwrotu "zakaz" na określenie obowiązku powstrzymania się od określonego działania. Można wprawdzie zauważyć, że używanie dwóch rożnych zwrotów językowych na określenie obowiązku nie sprzyja czytelności i jasności tekstu prawnego, nie zmienia to jednak faktu, że zarówno forma nakazowa jak i forma powinnościowa stanowią typowe, powszechnie spotykane i dopuszczalne sposoby wyrażania przez prawodawcę obowiązku określonego zachowania (ibidem, s. 35-37). Próżno zatem doszukiwać się na tej podstawie innego rozumienia § 30 pkt 7 mpzp niż jest powszechnie przyjęte w języku prawnym. Całkowicie nielogiczna jest teza skargi kasacyjnej, jakoby poprzez wyrażenie normatywne zawierające w sobie negację – tj. w istocie ustanawiające obowiązek nieczynienia – prawodawca tak naprawdę zamierzał zezwolić na określone zachowanie. Natomiast zaleceń tekst prawny generalnie nie powinien zawierać w ogóle. Przeciwko proponowanej przez skarżących kasacyjnie wykładni przemawia także to, że zgodnie z fundamentalną w państwie prawnym zasadą, jak długo prawodawca nie nakazał ani nie zakazał określonej czynności, w znaczeniu prawnym jest ona indyferentna, tzn. istnieje wolność zarówno dokonywania tej czynności jak i wolność jej niedokonywania. Zbyteczne normatywnie jest zatem zamieszczanie w tekście prawnym przepisów które niczego nie nakazują ani nie zakazują, tym bardziej, że niemożliwe jest wyliczenie wszystkich zachowań które adresatowi nawet tylko jednej normy prawnej nie są nakazane ani zakazane (ibidem, s. 39-40). Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi żadnego powodu do zakwestionowania takiego sposobu rozumienia § 30 pkt 7 mpzp, jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Stanowisko Sądu I instancji jest w takiej sytuacji prawidłowe, zaś skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa.