I OSK 402/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 380/23 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO/PA/430/4381/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 380/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO/PA/430/4381/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (k. 33, 44-47v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła K.B. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. A.N., zaskarżając wyrok II SA/Sz 380/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa przez nieprawidłowe przeprowadzenie dowodu z dokumentów i jednie lakoniczne ustalenie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie przedłożone przez skarżącą dowody są nieprzydatne, bowiem dotyczą okresu innego niż okres dotyczący odmowy odstąpienia [od] ustalenia opłaty za pobyt dziecka O.T. (dalej syn) w rodzinie zastępczej spokrewnionej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości dotyczące postępowania w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka skarżącej w rodzinie zastępczej spokrewnionej, co więcej zawnioskowane dowody w sposób jednoznaczny potwierdzały błędne dotychczas ustalenia organów obu instancji, natomiast w przedmiotowej sytuacji dowody wskazują na złą sytuację materialną skarżącej, która na przestrzeni lat nie ulega poprawie, co winno zostać uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 135 ppsa przez oparcie się na stanie faktycznym sprawy nieprawidłowo i błędnie ustalonym w postępowaniu administracyjnym przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co doprowadziło do oddalenia skargi K.B., w sytuacji zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu; II. prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały nr XIl/98/2012 Rady Powiatu w Ł. z dnia 23 stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (dalej Uchwała) polegającą na nieprawidłowym ustaleniu kryterium dochodowego skarżącej, które nie pozwala na uiszczanie opłaty za pobyt dziecka, z uwagi na istnienie szczególnych okoliczności jakimi są wypadek przy pracy, utrata ciąży, przerzucenie pełnego obowiązku na skarżącą z uwagi na śmierć ojca małoletniego, a także podwyższenie alimentów z kwoty 400 zł do 700 zł, co powoduje nieprawidłowe niezastosowanie ww. normy prawnej wobec skarżącej i uznanie, że koszty wydatków po stronie odwołującej się są znacznie większe niż przyjął Sąd, a co ma wpływ na dalsze zobowiązania skarżącej; 4. przez niewłaściwe niezastosowanie art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z § 3, 4 i 5 Uchwały, w ten sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, utrzymując w mocy wadliwą decyzję, odmawiającą skarżącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej "ustalając nieprawidłową ocenę sytuacji finansowej i osobistej skarżącej", podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o odstąpienie [od] ustalania opłat za pobyt syna z uwagi na trudną sytuację materialną i brak środków pozwalających na uiszczenie całej kwoty, a także kryterium dochodowe, co zostało odpowiednio udowodnione w toku postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu zmiany miejsca pracy męża odwołującej, a także zasądzenia wyższych alimentów na rzecz małoletniego od matki dziecka, z którym to wnioskiem wystąpiła osoba pod której opieką znajduje się obecnie małoletni. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że w przedmiotowej sprawie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie "skargi kasacyjnej" [winno być "skargi" - uw. NSA]; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. (k. 54-56v akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. 1685, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Paragraf 5 uchwały Rady Powiatu w Ł. z dnia 23 stycznia 2012 r. nr XII/98/2021 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. Zachod. z 2012 r. poz. 537, dalej Uchwała) składa się z 2 ustępów o różnej treści normatywnej, przy czym ustęp 1 zawiera 5 zróżnicowanych normatywnie. Paragraf 4 Uchwały zawiera 4 punkty zróżnicowane normatywnie punktów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, naruszenia którego z 2 ustępów § 5 Uchwały ani którego punktu § 4 Uchwały się dopatruje. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, naruszenia których jednostek redakcyjnych § 4 i 5 Uchwały skarżąca kasacyjnie się dopatruje. Wobec niedopełnienia w tej materii wymogu ustawowego, zarzuty naruszenia § 4 i 5 Uchwały nie nadawały się do rozpoznania. W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z nadających się do rozpoznania zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa). Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 135 ppsa okazały się nieuzasadnione. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...] (art. 133 § 1 zd. 1 ppsa). Oznacza to obowiązek orzekania na podstawie akt administracyjnych i sądowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 ppsa dochodzi m.in. gdy sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego lub podjął je na podstawie akt administracyjnych innej sprawy (wyroki NSA z: 22.2. 2022 r. III OSK 786/21; 28.6.2023 r. I OSK 303/20, cbosa). Taka sytuacja w badanej sprawie nie miała miejsca. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania [...] (J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 292-293, nb 7). W badanej sprawie dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było możliwe bez konieczności przeprowadzania dowodów uzupełniających. W przedmiotowym postępowaniu Sąd I instancji kontrolował decyzje organów obu instancji wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek z 15 września 2021 r. o odstąpienie wobec skarżącej od ustalenia opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej dziadków macierzystych wyłącznie za okres od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. (k. 22-22a akt Starosty). Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 ppsa przeprowadził zawnioskowane w skardze dowody z odpisów dokumentów: wyroku zaocznego z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III RC 168/22 Sądu Rejonowego w Ł. na okoliczność podwyższenia świadczenia alimentacyjnego z kwoty 400 zł na 700 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 lutego 2023 r.; skróconego odpisu aktu zgonu zmarłego dnia 7 września 2018 r. M.T. (ojca dziecka); rozkazu personalnego nr 7 z dnia 27 stycznia 2023 r. dla ustalenia zmiany miejsca wykonywania służby męża skarżącej z dniem 6 marca 2023 r. [uzasadnienie: "Na wniosek żołnierza" - uw. NSA, k. 8-10 akt sądowych]. Każdy z tych dowodów został przez Sąd I instancji prawidłowo oceniony, w powiązaniu z dowodami zgromadzonymi przez organy obu instancji. Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1, 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447, zm. 1700, dalej uwrpz lub ustawa o wspieraniu rodziny) w zw. z § 3, 4 i 5 Uchwały, ani nie narusza granic uznania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji trafnie uznał, że wnioskowane dowody w przedmiotowej sprawie okazały się być nieprzydatne, bowiem dotyczą okresu innego niż okres od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r., objętego wnioskiem skarżącej z 15 września 2021 r., co do którego Starosta prawidłowo odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (30 stycznia 2023 r.; art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno - op. cit., s. 343-344, uw. 1). Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydania decyzji (wyroki NSA z: 25.9.2019 r. I OSK 22/18; 17.2.2011 r. II GSK 239/10; 3.9.2013 r. I OSK 2828/12, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 758, nb 3). Zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska - op. cit., s. 674 nb 2). Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Skarżąca nie udokumentowała skutecznie przesłanek określonych w § 3 Uchwały. Dokonując oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd kasacyjny miał na uwadze, że w każdym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania muszą wskazywać jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane uchybienie. Nie jest w tym zakresie wystarczające przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest wykazanie: który konkretnie przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób i wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa) nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (np. wyrok NSA z 5.11.2019 r. II FSK 3864/17, cbosa). Ocena zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawidłowo zebranych dowodów, prowadzi do wniosku, że związek taki nie został wykazany. Zarzuty naruszenia wzorców kontroli wskazanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu. Użycie w art. 194 ust. 3 uwrpz określenia "może", oznacza, że odstąpienie od ustalenia opłaty oparte jest na uznaniu administracyjnym. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając postanowienia przyjętej [na podstawie art. 194 ust. 3 uwrpz] uchwały [rady powiatu], może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej (wyrok WSA w Gliwicach z 19.9.2023 r. II SA/Gl 645/23, Lex 3608587). [...] rozstrzygnięcie podejmowane będzie w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i zakończone będzie decyzją administracyjną, przy czym decyzja ta będzie podejmowana w warunkach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w uchwale nie zobowiązuje wskazanego organu do podjęcia sygnalizowanego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z 19.3.2015 r. III SA/Kr 1851/14, Lex 1668846; (S. Nitecki w: S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2024 (dalej Komentarz - wyd. 2, s. 1057-1058, uw. 12 do art. 194 i aprobowane przez Komentatora orzeczenia). Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, [...] może nastąpić na wniosek osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty lub z urzędu w przypadku, gdy: 1) dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, 2) dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby te wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką, lub ponoszą odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, w pieczy zastępczej, 3) wystąpiła inna uzasadniona okoliczność, w szczególności długotrwała choroba, bezdomność, niepełnosprawność, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. (§ 3 ust. 1 Uchwały). Konstrukcja § 3 ust. 1 Uchwały - w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - wskazuje, że odstąpienie może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, 2) dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej [...]. Warunkiem koniecznym dla odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest ustalenie, że spełnione zostały przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 in princ. Uchwały. Dopiero spełnienie tych wymogów nakazuje organom rozważenie, czy spełnione zostały dalsze przesłanki, o których mowa § 3 ust. 1 pkt 2 in medio i in fine Uchwały. Wskazuje na to zwrot "osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty" (§ 3 ust. 1 pkt 2 in medio Uchwały) - oznaczające osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty w sytuacjach, w których dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, (dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa) s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Prawidłowa wykładnia z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały, przy zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i celowościowej prowadzi do rezultatu, na który wprost wskazało Kolegium (s. 6 akapit przedostatni decyzji z 30 stycznia 2023 r.; k. 4 akt Kolegium). Skarżąca kasacyjnie rezultatu tego nie podważyła. Ponoszenie przez rodziców odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej traktowane musi być jako coś oczywistego i naturalnego (wyrok WSA w Gliwicach z 23.1.2019 r. IV SA/Gl 909/18, cbosa; wyrok NSA z 23.2.2023 r. I OSK 763/22, Lex 3627104). Skoro rodzice są odpowiedzialni za wychowanie dzieci i opiekę nad nimi, to w sytuacji, gdy takowej nie sprawują i dzieci trafiają do pieczy zastępczej, to tym samym na nich spoczywa obowiązek zwrotu ponoszonych wydatków (wyrok WSA w Gliwicach z 12.12.2023 r. II SA/Gl 1388/23, Lex 3653192), winni partycypować w kosztach ich wychowania i opieki. Partycypacja ta powinna być odpowiednia do możliwości rodziców i może być nawet na niskim poziomie, jednakże rodzice winni mieć świadomość tego, że ciążą na nich te obowiązki i nikt ich z nich nie zwolnił (S. Nitecki, Komentarz - wyd. 2, s. 1041, uw. 1 do art. 193). Za uwzględnieniem wniosku skarżącej nie przemawiało to, że ojciec małoletniego syna skarżącej zmarł 7 września 2018 r. (to jest ponad 2 lata i 5 miesięcy przed 1 marca 2021 r. - początkiem okresu wskazanego we wniosku z 15 września 2021 r. i 6 miesięcy i 30 dni po umieszczenia syna w pieczy zastępczej; art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a uwrpz). Opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszona przez rodziców zależna jest od formy pieczy zastępczej. W przypadku rodzinnej pieczy zastępczej, a zatem umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, [...] rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 (świadczenie przyznane na pokrycie kosztów utrzymania nie niższe niż 660 zł miesięcznie w przypadku umieszczenia w rodzinie zastępczej spokrewnionej [...]; S. Nitecki w: S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 (dalej Komentarz - wyd. 1, s. 866-867, uw. 3 do art. 193). W kontrolowanej sprawie od dnia 1 czerwca 2018 r. przyznano rodzinie zastępczej świadczenie w kwocie 694,00 zł miesięcznie, a od dnia 1 czerwca 2021 r. przyznano rodzinie zastępczej zwaloryzowane świadczenie w kwocie 746,00 zł miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania syna skarżącej (bezsporne - k. 4 akt Kolegium). Rodzice dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej nie ponoszą całości rzeczywistych kosztów ich wychowania i opieki, które - zgodnie z doświadczeniem życiowym - są znacznie wyższe niż określone w art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a uwrpz). Przeciwko trafności zaskarżonego wyroku nie przemawia prawidłowa wykładnia art. 193 ust. 2 uwrpz. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że powołanie się przez ustawodawcę w art. 193 ust. 2 uwrpz na solidarną odpowiedzialność rodziców za opłatę za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej nie odbiega od uregulowanej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego odpowiedzialności solidarnej dłużników. W myśl art. 369 kc przyjęcie konstrukcji solidarności (zarówno biernej, jak i czynnej) uwarunkowane jest istnieniem podstawy prawnej w tym względzie. [...] Źródłem solidarności zgodnie z art. 369 kc może być jedynie ustawa lub czynność prawna. Podstawę prawną przyjęcia odpowiedzialności solidarnej rodziców za opłatę z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej stanowi art. 193 ust. 1 uwrpz. Z tej przyczyny, stosując wobec tego zobowiązania w sposób odpowiedni regulacje Kodeksu cywilnego, przyjąć trzeba, że wierzyciel (w tym wypadku uprawniony organ) może żądać całości lub części świadczenia od obojga rodziców łącznie lub od każdego z osobna, a zaspokojenie organu przez jedno z rodziców zwalnia drugie (art. 366 § 1 kc). Jeżeli jedno z rodziców spełniło świadczenie, może żądać od drugiego zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego (art. 376 § 1 kc; wyrok WSA w Gliwicach z 22.5.2014 r. IV SA/Gl 772/13, Lex 1523068). Zaprezentowany w tym wyroku pogląd należy podzielić, ponieważ akcentuje on fakt odpowiedzialności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i zrealizowanie przez jednego z nich ciążącego obowiązku nie oznacza, że nie dysponuje on możliwościami dochodzenia zwrotu od drugiego z rodziców. Istota tego unormowania sprowadza się do tego, że organ administracji będzie mógł dochodzić zwrotu poniesionych wydatków od jednego z rodziców - tego, który będzie w stanie je ponieść, natomiast to, czy rodzic ten będzie w stanie wyegzekwować od drugiego z rodziców partycypację w tym obowiązku, przechodzi już na etap ich wzajemnych relacji (wyrok WSA w Gliwicach z 23.7.2015 r. IV SA/Gl 909/14, Lex 1789857). Oznacza to, że osoba, którą zobowiązano do odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, dochodzi do przekonania, że drugi z rodziców winien również partycypować w tych opłatach, może wystąpić z roszczeniem w stosunku do niej, przy czym działania te podejmowane są na gruncie unormowań cywilnoprawnych (wyrok WSA w Gliwicach z 21.2.2020 r. II SA/Gl 1491/19, cbosa). Dopełnieniem tego stanu jest orzeczenie, w którym wskazuje się, że z ust. 2 wynika to, że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt wspólnego dziecka w pieczy zastępczej spoczywa na obu rodzicach, natomiast dokonywane pomiędzy nimi rozliczenia będą uwzględniały tę zasadę. Zasada ta nie ma znaczenia dla podejmowanych rozstrzygnięć, lecz dla działań między osobami zobowiązanymi, a tym samym kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z 18.12.2023 r. II SA/Gl 837/21, Lex 3655675). W konsekwencji wprowadzenie tego unormowania do komentowanego przepisu zmierza do tego, by organy administracji mogły w większym stopniu odzyskiwać środki wydatkowane na zapewnienie dziecku pobytu w pieczy zastępczej, a wszelkie rozliczenia między rodzicami pozostawić ich aktywności (S. Nitecki, Komentarz –wyd. 2, s. 1045-1047, uw. 6 do art. 193). Podnoszenie przez skarżącą kasacyjnie kwestii solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców syna skarżącej (która ustała dnia 7 września 2018 r.) bądź to, czy skarżąca wystąpiła z roszczeniem cywilnoprawnym do ojca ich wspólnego syna ani czy jej roszczenie zostało zaspokojone, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. W sprawie nie wystąpiły inne uzasadnione okoliczności w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały, przemawiające na etapie subsumcji za uwzględnieniem wniosku. W szczególności to, że skarżąca alimentowała syna zasądzoną przez Sąd Rodzinny kwotą 400 zł miesięcznie do dnia 31 stycznia 2023 r. (w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy), zaś od dnia 1 lutego 2023 r. alimentuje kwotą 700 zł miesięcznie, nie stanowi innej uzasadnionej okoliczności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały. Organ rozpatrując wniosek skarżącej prawidłowo pomniejszył dochód czteroosobowej (użycie na s. 3 w akapicie 3 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 380/23 zwrotu "w przeliczeniu na osoby w rodzinie dwuosobowej" stanowiło oczywistą omyłkę. Dalsze wywody i prawidłowe obliczenia dotyczą rodziny czteroosobowej; s. 9 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 380/23) rodziny skarżącej z miesiąca sierpnia 2021 r. o kwotę 400 zł alimentów świadczonych na rzecz syna skarżącej do rąk babki macierzystej syna (która wraz z mężem stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną dla syna skarżącej) na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 ups. Do takich okoliczności nie należy żadna z zaistniałych po 28 lutego 2022 r. (w szczególności wyrok z 8 lutego 2023 r. III RC 168/22), bowiem okresu po 28 lutego 2022 r. nie dotyczyła zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja, prawidłowo kontrolowane wyrokiem II SA/Sz 380/23). W doktrynie i orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że to normy prawa materialnego określają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 586 nb 1, 2). Ustalenia organów obu instancji, zawarte w uzasadnieniach decyzji z: 30 stycznia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji z 4 października 2022 r., zostały trafnie zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem. Organy prawidłowo zastosowały w sprawie skazane jako wzorce kontroli przepisy materialnoprawne. W doktrynie i orzecznictwie trafnie uznaje się, że decyzję co do odstąpienia pozostawiono uznaniu właściwym organom. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku decyzji uznaniowej szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, by nie można mu było zarzucić dowolności. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (6 kpa). Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Swoboda uznania organu administracji jest ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany mieć na względzie w toku postępowania "interes społeczny i słuszny interes obywateli", o których mowa w art. 7 kpa (Borkowski/ Adamiak - op. cit., s. 690-691, nb 10 do art. 104 kpa). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Decyzje uznaniowe wydawane są na podstawie przepisu prawa materialnego zawierającego uprawnienie dla organu administracji do kształtowania skutków prawnych, jakie mają wynikać z ustalonego stanu faktycznego w sposób swobodny. Swoboda ta ograniczona jest nie tylko normą prawną, lecz także względami racjonalności działania i realizacją konkretnej polityki przez organy administracji, w danym czasie, miejscu i kategorii spraw. W nauce dostrzeżono, że działanie uznaniowe organu administracji ma miejsce na ostatnim etapie stosowania prawa administracyjnego, mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Stanowi ono bowiem dopuszczoną przez ustawę możliwość wyboru następstwa prawnego aktu (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 75). Uznanie administracyjne ograniczone jest jednak przez samego ustawodawcę normami o charakterze zasad ogólnych, nakładającymi na organy administracji obowiązek postępowania w sposób nimi wyznaczony. W orzecznictwie SN i NSA duże znaczenie przypisuje się roli zasad postępowania wyrażonych w art. 6-16 w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia wszystkich decyzji, w tym i decyzji uznaniowych. Sądy odwołują się także do zasad konstytucyjnych, zasad moralnych, zdrowego rozsądku i przyzwoitego postępowania (M. Romańska w: red. H. Knysiak-Sudyka w: Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 733-736, uw. 14-15 do art. 104 kpa). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wykroczyły poza ramy swobodnej oceny dowodów. Należycie ustaliły aktualną w sprawie sytuację dochodową skarżącej i jej rodziny, i odniosły ją do obowiązujących w sprawie przepisów. W sprawie nie zaistniały przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Uchwały. W szczególności organy prawidłowo ustaliły dochód rodziny (6.267,40 zł) na miesiąc sierpień 2021 r. poprzedzający złożenie wniosku. W przeliczeniu na członka czteroosobowej rodziny uzyskano kwotę 1.566,85 zł. Pozwala to przyjąć, że dochód na osobę w rodzinie przekraczał kryterium dochodowego, które zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 2 ups wynosiło 528 zł na osobę w rodzinie, a od 1 lutego 2022 r. 600 zł, co powodowało że nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Prawidłowo ustalona kwota dochodu rodziny skarżącej przekraczała 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego przepisami o pomocy społecznej, tj. przekraczała 250% kwoty 528 zł, czyli kwotę 1320,00 zł, a od 1.2.2022 r. przekraczała 250 % kwoty 600 zł, czyli 1500,00 zł, zatem nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały. Skoro dochód na osobę w rodzinie, osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty przekroczył 250% kryterium dochodowego określonego przepisami ups, to za uwzględnieniem wniosku, w prawidłowo ustalanych okolicznościach sprawy, nie przemawiały okoliczności podnoszone przez skarżącą w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Przesłanki art. 193 i art. 194 uwrpz, obowiązek przyczyniania się do utrzymania wszystkich dzieci skarżącej; fakt, że skarżąca nie zwraca wszystkich kosztów utrzymania syna, przemawiają za uznaniem, że na etapie subsumcji organy obu instancji prawidłowo zastosowały wskazane w skardze kasacyjnej wzorce kontroli. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy prawidłowo uznały, że w stosunku do skarżącej nie zachodziły przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ani innych form pomocy wobec osoby zobowiązanej do ponoszenie kosztów pobytu syna w pieczy zastępczej. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła przekonywającej argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do podważenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiejąc trudną sytuację życiową w jakiej znalazła się skarżąca, w pełni aprobując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Sz 380/23, uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.