I OSK 412/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 623/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr KO A/5425/Op/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2024r. (sygn. akt I SA/Wa 623/24) oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr KO A/5425/Op/23 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 13 września 2023 r. nr OPS/8121/1457/2023 o odmowie przyznania A. S. (dalej także jako skarżący) pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na: leczenie uzębienia, zakup suplementów diety, leków bez recepty, medykamentów, środków medycznych, gaśnicy, miednicy, nocnika, worków foliowych na odpady komunalne, na tacę dla księdza, światła na grób rodziców - w miesiącu październiku 2023r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za niezasadną i tym samym jej oddalenie, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.) przez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie, że uwzględnienie wniosku o przyznanie zasiłku celowego jest niezasadne z uwagi na korzystanie przez A. S. z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, a także fakt, iż jego potrzeby zostały zaspokojone przyznaniem mu zasiłku celowego w sierpniu oraz wrześniu 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych Skarżącego; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co miało istotny wpływ na jej ostateczny wynik, w szczególności niczym nie poparte ustalenie, że A. S. domagał się przyznania mu zasiłku celowego na zaspokojenie jego wszystkich potrzeb, podczas gdy Skarżący wskazał wprost, iż zasiłek celowy jest mu potrzebny do zaspokojenia podstawowych potrzeb, w szczególności tych związanych z jego sytuacją zdrowotną, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co miało istotny wpływ na jej ostateczny wynik, w szczególności brak odniesienia się do sytuacji Skarżącego (i) który od 2015 r. pozostaje osobą bezrobotną; (ii) ze względu na swój wiek oraz stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, stąd też zmuszony jest korzystać ze wsparcia OPS-u; (iii) nie posiada najbliższej rodziny, którą mogłaby wspomóc go finansową; (iv) jest osobą, która samotnie prowadzi gospodarstwo domowe; (v) według oświadczenia posiada nieuregulowane zobowiązania finansowe; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez lakoniczne i subiektywne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ nie odniósł się do stawianych przez Skarżącego zarzutów oraz nie uzasadnił w sposób należyty domowy przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości, co również potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.) (dalej: Ustawa) poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celu zasiłku celowego, jakim jest zaspokajanie zgłoszonej potrzeby (w niniejszej sprawie m.in. w zakresie zakupu suplementów diety, leków bez recepty, medykamentów, środków medycznych, w tym w szczególności zakup majtek chłonnych), co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem w następstwie uzależnienia przyznania zasiłku celowego od poziomu liczby i rodzaju przedsiębranych przez Skarżącego prób poprawy sytuacji życiowej, w tym zawodowej; b) naruszenie art. 39 ust. 1 Ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej "i utożsamieniu jej z potrzebą o charakterze uniwersalnym, tj. występującym u każdego człowieka w takim samym stopniu i natężeniu, co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem i w następstwie uznanie, że realizacja takiej potrzeby winna nastąpić w stopniu minimalnym, tj. najmniej obciążającym finanse organu, bez przeanalizowania indywidualnej sytuacji Skarżącego, który jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, bezrobotną, bez prawa do zasiłku, utrzymującą się jedynie z zasiłku okresowego, a także osobą, która nie może liczyć na wsparcie najbliższej rodziny, która wsparła by go finansowo Wobec tak ukształtowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Jednakże zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 6009/21). W niniejszej sprawie, z racji tego, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane, zostały rozpoznane łącznie. Skarżący kasacyjnie podnosząc naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w istocie w treści swych zarzutów nie podważa ustaleń faktycznych, lecz kwestionuje zasadność decyzji o nieprzyznaniu mu zasiłku celowego. Zarzuty te uszczegółowił w dalszej części skargi wskazując na naruszenie art. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dlatego też sąd w tym miejscu odniesie się do tego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył postanowień art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (tak też: I. Sierpowska, Komentarz do art. 39, (w:) I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2023). Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Innymi słowy, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Podkreślić także należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18. W przedmiotowej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Również sąd odwoławczy nie kwestionuje ciężkiej sytuacji majątkowej skarżącego. Jednocześnie jednak zważyć należy, na co wskazywał już sąd I instancji, że wypłata zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji uznaniowych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Zatem Sąd pierwszej instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję uznaniową, winien zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu. W ramach takiej kontroli nie mieści się natomiast badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęciem przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Skarżący kasacyjnie motywując swój wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego wskazał, że jego celowymi potrzebami miałyby być leczenie uzębienia, zakup suplementów diety, leków bez recepty, medykamentów, środków medycznych, gaśnicy, miednicy, nocnika, worków foliowych na odpady komunalne, na tacę dla księdza, światła na grób rodziców - w miesiącu październiku 2023 r. Sąd I instancji słusznie wskazał, że tego rodzaju potrzeby nie stanowią niezbędnych celów bytowych. Nie da się bowiem uznać, że środki na tacę dla księdza, czy też gaśnica, światła na grób rodziców powinny być finansowane ze środków publicznych, a takimi środkami są środki otrzymywane przez ich beneficjentów w ramach pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie, co wynika z akt sprawy nie jest osobą niepełnosprawną, dodatkowo korzysta z pomocy społecznej w ramach zasiłków okresowych. Dodatkowo regularnie przyznawane mu są zasiłki celowe. W miesiącu wrześniu 2023 r. zasiłek celowy na zakup obuwia w kwocie 100 zł, na zakup żywności 665, 75 zł, na opłaty mieszkaniowe 71. 12 zł, na zakup leków 29,66 zł, na opłaty za energię elektryczną, 44,05 zł, na opłaty za gaz, 150 zł na zakup odzieży, 46 zł na zakup majtek chłonnych, 40 zł na fryzjera, zaś w miesiącu poprzedzającym otrzymał: 150 zł na żywność, 665,75 na opłaty mieszkaniowe, 71,12 zł na zakup leków, 60 zł na opłaty za energię elektryczną, 73,10 na opłaty za gaz, 100 zł na zakup obuwia. Pomimo braku starań w usamodzielnieniu się skarżący kasacyjnie nie jest pozostawiony bez pomocy. Zasiłek celowy ma charakter pomocy najuboższym, jednak jest to pomoc doraźna, nakierowana na zaspokojenie potrzeb niezbędnych. Zasiłku celowego nie można wykorzystywać jako stałego źródła utrzymania i zaspokajania swych potrzeb, zwłaszcza gdy charakter tych potrzeb nie jest niezbędny dla zaspokojenia egzystencji. Nie można uznać, że brak przyznania skarżącemu pieniędzy na tzw. "tacę dla księdza" uniemożliwi mu egzystencję. Odnosząc się do natomiast do pierwszego zarzutu sformułowanego w skardze, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a należy zważyć, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, bowiem został wadliwie skonstruowany. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego na etapie orzekania, takie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Równocześnie są przepisami przeciwstawnymi, tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Zarzuty te winny być powiązane z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy prawa procesowego, w odniesieniu, do których zarzucane i wykazywane ich naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub ich wykładni przez organ administracyjny, który wydał zaskarżony akt. Tym samym naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem go nie zastosował, przy tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.