I OSK 421/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 736/19 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 stycznia 2019 r. nr DLI-IV.4615.73.2018.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019r. sygn. akt I SA/Wa 736/19, oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 stycznia 2019 r. nr DLI-IV.4615.73.2018.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania - w tym kwotę 750 zł tytułem naniesień budowlanych na działce nr 29/5 w postaci utwardzenia jej tłuczniem - oraz obowiązek zapłaty tej kwoty przez Zarząd Województwa Mazowieckiego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Województwo Mazowieckie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie: 1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496) - dalej: ustawa - w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w związku art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w związku z art. 410 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 361 § 1 Kodeksu cywilnego - na skutek ich błędnej wykładni uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publiczne obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę, zaś odszkodowanie obejmuje tylko normalne następstwa wywołane rozbudową drogi a także w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot-tego samego wierzyciela - poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości; 2) art. 11 f) ust. 1 pkt 8 lit. h) w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania I realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 1496 ze zm.) - dalej: ustawa w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 poz. 1440 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania, i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu, oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt tj. zarządcy drogi; obowiązek zapłaty odszkodowania zlikwidowany zjazd przez zarządcę drogi, oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny; podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego. W związku z podniesionym zarzutem i wskazanymi naruszeniami prawa wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3. rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania E.O. wnosząc o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Zgodnie natomiast z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, stąd też do tej oceny Sąd sprowadzi dalszą wypowiedź. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13 te i przytoczonej niżej orzeczenia publikowane są w bazie CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04). Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna nie spełnia w znacznym stopniu powyższych wymagań. Powołanie przez autora skargi kasacyjnej szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne. Wywód prawny, który winien rozwijać zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, prezentuje stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w sposób luźno nawiązujący do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Nie wiadomo zatem, jaka jest treść norm prawa rekonstruowanych na podstawie zbitek przepisów wskazanych w poszczególnych punktach petitum skargi kasacyjnej oraz w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia poszczególnych przepisów prawa. Powyższe mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej nie zwalniają Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów, jednakże ograniczają skuteczność kontroli z powodu ograniczonych możliwości odniesienia zarzutów skargi kasacyjnej, co do wyników kontroli przeprowadzonej przez Sąd. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżące kasacyjnie Województwo w istocie stara się podważyć zasadność wysokości wyliczonego odszkodowania za naniesienia budowlane na działce nr 29/5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują - odpowiednie - zastosowanie (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. w sprawach ustalania i wypacania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publicznie niewątpliwie jest celowym działaniem ustawodawcy. Wniosek taki uzasadnia zestawienie treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z art. 23 tej ustawy. W pierwszym ze wskazanych przepisów ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n., podczas gdy art. 23 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. To oznacza, że powoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. regulujący ogólne reguły ustalania odszkodowania, również znajduje odpowiednie zastosowanie, tj. takie, które nie narusza przepisów specustawy drogowej. Zasada ta wprost została wyrażona w art. 2 pkt 11 u.g.n. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że z uwagi na wyżej przedstawiony, szczególny charakter specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r. ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie ma wątpliwości, iż przepisy tej ustawy określają reguły szczególne m.in. w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Powyższe dotyczy przy tym oczywiście kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Zastrzeżenie to jest zaś o tyle istotne, że wprawdzie zarówno specustawa drogowa, jak i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, posługują się wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach normowaną przepisami kodeksu cywilnego, to jednak ww. roszczenie odszkodowawcze, choć ma swoje korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest jednak z nim tożsame. Zważając na powyższe należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy słusznie przyjęły, że na działce przejętej pod inwestycję znajduje się ogrodzenie i utwardzenie tłuczniem i za te elementy zostało ustalone odszkodowanie na podstawie wyżej przywołanych przepisów. Natomiast utwardzenie kostką betonową i wjazd (zjazd) znajduje się w starym pasie drogowym tj. poza szacowaną działką i nie zostało uwzględnione w operacie szacunkowym. W związku z powyższym należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. wartość prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina G. mazowiecki oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 nie uwzględnia wartości istniejącego wjazdu. Ponadto w odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 ). Wskazując na wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania skarżący kasacyjnie stara się wykazać brak podstaw do ustalenia odszkodowania za naniesienia budowalne w postaci zjazdu znajdującego się na przejmowanej nieruchomości. Jak wynika natomiast z akt sprawy, powyższy zjazd znajduje się poza przejmowaną nieruchomością i nie był przedmiotem wyceny. Zwraca na to uwagę biegła (vide: jej pismo z 18 stycznia 2018 r.), organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji oraz Sąd Wojewódzki (str. 14 uzasadnienia). Kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych. Skoro skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, to nie może tego skutecznie podważać na podstawie zarzutu błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09 ). W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że zarzuty skarżącego są o tyle niezrozumiałe bowiem wskazywane było w treści operatu szacunkowego z dnia 15 stycznia 2018 roku, że wyceną nie został objęty wjazd utwardzony kostką brukową, gdyż znajdował się poza wycenianą działką nr [...]5, a wycena dotyczyła tej części, na która jest utwardzona tłuczniem kamiennym na pow. [...] m². Ostatecznie prawidłowo zatem została przez biegłego oszacowana wartość naniesień budowlanych, jako części odszkodowania, a ocena działania organów w zakresie prawidłowości wyliczenia odszkodowania, która została zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki, zasługuje na aprobatę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.