I OSK 430/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Po 411/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. prostuje niedokładność zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru decyzji "[...]" wpisuje "[...]"; II. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 411/22, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2022 r, nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu, na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a., wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając: - naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu; skarżące Stowarzyszenie wskazało przy tym, że Sąd I instancji popełnił błąd w subsumcji tego przepisu, tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa, innymi słowy Sąd I instancji wadliwie ocenił, że cele regulaminowe skarżącego Stowarzyszenia nie uzasadniają wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiocie podziału nieruchomości i że za wszczęciem takiego postępowania nie przemawia interes społeczny; - naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Zarzucając powyższe, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od Kolegium na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Skarżące Stowarzyszenie wniosło przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2025 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Po 375/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do uznania uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia do żądania wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powołanego art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym, dla uzyskania statusu podmiotu na prawach strony obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zatem wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego cele statutowe przemawiały za uznaniem jego wniosku w sprawie wszczęcia postępowania. Określenie cel statutowy organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Cele statutowe organizacji społecznej powinny być powiązane faktycznie i prawnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ta organizacja. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 17/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej winien zatem ustalić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Przy tym, treść konkretnych postanowień zawartych w statucie (akcie ustrojowym) nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych. W konsekwencji statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 469/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określona w statucie organizacji społecznej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie zachodzi zaś między celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy prawny związek, jak prawidłowo ocenił to Sąd I instancji. Skarżące Stowarzyszenie domagało się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2021 r. wydanej w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w P., gmina P., której podstawę prawną stanowił przepis art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Z kolei, ze znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w P. wynika, że jego celami jest: 1. dążenie do ustalenia przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; 3. racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych (Natura 2000, [...]). Nadto, zgodnie z uchwałą nr 02/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. celami Stowarzyszenia jest: 1. działanie na rzecz miejscowości P., tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego; 2. działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych; 3. przywracanie pamięci o historii P. (miejscach, ludziach, wydarzeniach) oraz ochrona dziedzictwa kulturowego. Żaden z tych celów nie dotyczy i nie może zostać w żaden sposób powiązany z decyzją w sprawie podziału nieruchomości wydawaną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby interes społeczny uzasadniał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Niewątpliwie zaś organizacja społeczna wnosząca o wszczęcie postępowania administracyjnego powinna przedstawić w sposób precyzyjny okoliczności potwierdzające, że wszczęcie postępowania i udział w nim tejże organizacji są uzasadnione interesem społecznym. Organizacja społeczna powinna wskazać tego rodzaju okoliczności, co nie oznacza, jednakże, że jest zobowiązana wraz z wnioskiem udokumentować wszystkie okoliczności, które czynią wszczęcie i prowadzenie postępowania w określonej przez organizację społeczną sprawie zasadnym. To w toku tego postępowania organ powinien bowiem ww. okoliczności w przewidzianej prawem formie procesowo wyjaśnić, natomiast żądanie organizacji powinno je indywidualizować w zakresie umożliwiającym sformułowanie organowi oceny, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą powinność sprowadzić trzeba do wskazania przez organizację społeczną, że w danej sprawie można mówić o zaistnieniu zespołu okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ powinien zastosować normę administracyjnego prawa materialnego w celu określenia sytuacji prawnej określonego podmiotu i natura tychże okoliczności daje podstawy, by uznać, że udział organizacji społecznej przyczyniać się będzie do prawidłowego ich zbadania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14; z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Nadto, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie wskazał zaś, że za wszczęciem przez skarżące Stowarzyszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w P. nie przemawia interes społeczny. Powołanie się bowiem na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny, czy dbałość o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (zob. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2226/23, sygn. akt II OSK 1070/23, sygn. akt II OSK 1173/23 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie organizacji społecznej musi zaś uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem inwestora zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie reprezentuje przede wszystkim indywidualne interesy sąsiadów inwestora, którzy w świetle przepisów prawa budowlanego sami nie mogą być stroną postępowania. Jednocześnie, liczne składane przez Stowarzyszenie zawiadomienia przeciwko inwestorowi przemawiają za uznaniem, że członkowie tego Stowarzyszenia pozostają w konflikcie z inwestorem, a składane przez Stowarzyszenie wnioski podyktowane są zaspokajaniem prywatnych interesów poszczególnych członków, a nie ochronie szeroko pojętego interesu społecznego. Dodać też w tym miejscu należy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (w tym wypadku zainicjowanie jego wszczęcia) musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Stąd, nie może służyć partykularnym interesom członków takiej organizacji, ani też wniosek o wszczęcie postępowania nie może być uzasadniony jedynie ogólnie określonymi w statucie celami działalności takiej organizacji (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, odnosząc się do przedłożonego przez skarżące Stowarzyszenie przy piśmie z dnia 23 grudnia 2025 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 375/22, wskazać należy, że merytoryczne zarzuty dotyczące konkretnej decyzji i jej wad nie mogą stanowić podstawy do uznania żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione celami statutowymi organizacji i interesem społecznym. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Z kolei, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do konstrukcji uzasadnienia, nie zaś poprawności przyjętych ocen i zastosowania prawa. Również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. jest nieskuteczny. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. mają bowiem jedynie charakter wynikowy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tych przepisów bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji jest zatem zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o sprostowaniu niedokładności zawartej w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r. w zakresie dotyczącym numeru zaskarżonej decyzji.