I OSK 435/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/20 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. F. kwotę 4.343 (cztery tysiące trzysta czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. Starosta Piaseczyński, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy L., decyzją z dnia 31 maja 2017 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany polegający na: "[...]" W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha przeznaczone pod inwestycję drogową. W dniu 10 kwietnia 2019 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w miejscowości W., gm. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]m², nr [...] o pow. [...]m² i nr [...] o pow. [...]m², która z mocy prawa stała się własnością Gminy L. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Następnie Starosta Piaseczyński decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. w pkt I) ustalił odszkodowanie za prawo własności ww. nieruchomości na rzecz A. F. w kwocie 41 691 zł, w pkt II) odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt I) o kwotę równą 5% wartości opisanej w pkt I oraz w pkt III) zobowiązał Gminę L. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na ww. decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz art. 135 ust. 1 u.g.n.; 2) art. 4 pkt 16 u.g.n.; 3) art. 135 ust. 5 u.g.n.; 4) art. 153 ust. 1 u.g.n.; 5) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, w brzmieniu obejmującym w dacie sporządzania przez biegłą operatu szacunkowego) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 159 u.g.n.; 5) art. 157 ust. 1 u.g.n.; 6) art. 7, 8 i 9 k.p.a.; 7) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; 8) art. 78 § 1 k.p.a.; 9) art. 80 k.p.a.; 10) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 k.p.a.; 11) art. 85 oraz 86 k.p.a.; 12) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 13) art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. oraz jej dodatkowych wyjaśnień odnośnie wątpliwości skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego właścicielowi odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem zarówno w odniesieniu do gruntu, naniesień budowlanych jak i nasadzeń. W ocenie Sądu organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 k.p.a. ocenił przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznając go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działek ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szacunkowym z dnia 10 kwietnia 2019 r. przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Sąd nie dostrzegł uchybień ani w dokonanym w wyborze nieruchomości ani w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzowała bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą, tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i oceniła ich wagi oraz ustaliła współczynniki korygujące. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących, to również wiedza specjalna o charakterze specjalnym, a nie prawnym. Trafnie wskazano także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 pkt 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona w sposób niezasadny kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez skarżącego operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Sądu argumentacja przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie oraz doprecyzowane w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r. jest spójna, racjonalna i logiczna. Powyższe przesądza, że sporządzony w niniejszej sprawie operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości jak i ustaleniu współczynników korygujących. Przedstawia także prawidłową wycenę naniesień budowlanych w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową na podstawie Scalonych Normatywów do Wyceny Budynków i Budowli. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd wyjaśnił, że zastrzeżenia te nie tylko wkraczają w wiedzę specjalną, którą posiada biegła ale także nie są poparte merytoryczną i fachową argumentacją, która mogłaby wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości spornego operatu. Skoro z obowiązujących na datę wyceny przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców, to brak takiej oceny uniemożliwia uwzględnienie tych zarzutów . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: I) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak również niewłaściwe zastosowanie,, tj.: 1) art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 z późn. zm.) w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", jak również w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n.; 2) art. 4 pkt 16 u.g.n.; 3) art. 135 ust. 5 u.g.n.; 4) art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz: a) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., w brzmieniu opublikowanym obecnie jako tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r., poz. 555) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 159 u.g.n.; b) § 56 ust. 1 pkt. 5 ww. rozporządzenia; c) § 56 ust. 1 pkt 7, o którym mowa pod lit. a i b powyżej; 5) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z naruszonym także art. 135 p.p.s.a.; 6) art. 157 ust. 1 u.g.n.; II) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) dodanego w art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) w zw. z art. 45 Konstytucji RP oraz art. 10 p.p.s.a. i 136 p.p.s.a., jak również art. 94 p.p.s.a. oraz 95 p.p.s.a. i wobec tego także art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; 2) art. 135 p.p.s.a.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w szczególności poprzez: a) sprowadzenie uzasadnienia skarżonego wyroku, w gruncie rzeczy wyłącznie do oceny operatu szacunkowego, jako prawidłowego i niebudzącego wątpliwości; b) nieodniesienie się w sposób wyraźny do zarzutów podniesionych w skardze, obejmujących naruszenie przez organy prowadzące postępowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami, w związku z oparciem rozstrzygnięć wyłącznie na wnioskach operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, wyłącznie pośrednio odnoszących się do operatu, a także poprzez; c) niewskazanie podstawy prawnej skarżonego orzeczenia; d) niewyjaśnienie przyczyn dla których w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokonywano oceny operatu, który utracił już ważność, a tym samym moc dowodu, do czego nie doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji nie naruszył przepisu szczególnego wskazanego w pkt 1 powyżej; 3) stanowiące również podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji bez jakiegokolwiek umotywowania, wymaganego w myśl dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutów postawionych w skardze do WSA, zgodnie z którymi organy administracji publicznej obu instancji, wydały zaskarżone wcześniej decyzje administracyjne, z naruszeniem: a) podstawowych zasad postępowania administracyjnego, uregulowanych przede wszystkim w art. 7, 8 i 9 k.p.a.; b) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych dowodów, a w tym: c) dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, niż biegła W. K. (której oszacowanie zostało zakwestionowane przez stronę), na okoliczność wartości nieruchomości i naniesień; d) dowodu ze szczegółowych oględzin nieruchomości, za które przyznawane jest odszkodowanie, co było obowiązkiem organu I instancji, a w szczególności organu odwoławczego w sytuacji, w której strona skarżąca, korzystając z uprawnień określonych w art. 10 § 2 k.p.a., złożyła umotywowane zastrzeżenia i zarzuty do opinii biegłego, a wyjaśnienie złożone przez biegłą w dniu 26 czerwca 2019 r., w dalszym ciągu pozostawiało daleko idące wątpliwości w kwestii podanych w operacie wartości, które to zaniechania w obu instancjach spowodowały nieustalenie w sposób prawidłowy wysokości przyznanego odszkodowania i wykluczały wydanie decyzji w oparciu o treść dokumentów zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a tym bardziej zaakceptowanie tego stanu rzeczy w postępowaniu odwoławczym. bez jakiejkolwiek rzeczywistej i krytycznej analizy treści decyzji Starosty Piaseczyńskiego, który nie przeprowadził w istocie rzeczy żadnych własnych ustaleń w sprawie, abstrahując w tym miejscu od podniesionego wyżej upływu terminu, w którym operat szacunkowy mógł być wykorzystywany; e) art. 78 § 1 k.p.a. (w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy) w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony; f) art. 80 k.p.a.; g) art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n.; h) art. 85 k.p.a. oraz 86 k.p.a.; i) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.; j) art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Sądem I instancji, natomiast; 2) w przypadku przyjęcia, że zachodzą podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniesiono o: a) uchylenie skarżonego wyroku Sądu I instancji, a także decyzji organów I oraz II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. bądź też; b) uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonych wcześniej decyzji organów I i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.; 3) rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, z uwzględnieniem wniesionych wpisów od skargi do WSA oraz od niniejszej skargi kasacyjnej, w łącznej kwocie 1.877 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, jak również kosztów zastępstwa adwokackiego skarżącego, w wysokości odpowiadającej podwójnej stawce minimalnej; a) wynikającej z dyspozycji § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.), w odniesieniu do postępowania przed Sądem I instancji, w szczególności w okolicznościach, w których rozpoznanie kasacji nastąpiłoby w trybie określonym w art. 188 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem wyartykułowanym w pkt 2 powyżej; b) wynikającej z uregulowań § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i c (również w związku z § 2 pkt 5 wyżej przywołanego rozporządzenia), w odniesieniu do postępowania kasacyjnego; 4) wyznaczenie w niniejszej sprawie rozprawy (albowiem strona skarżąca, w dalszym ciągu nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym), który to wniosek został złożony na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy miedzy innymi zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. W rozpoznawanej sprawie zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i zasadność tego zarzutu wpływa na możliwości i zakres przeprowadzenia kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1210/14). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która została wywłaszczona pod inwestycję drogową w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która stanowi podstawę prawną ustalenia odszkodowania do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stanowi bowiem, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości a jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowane zostały w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Stąd też podstawą ustalenia odszkodowania może być operat szacunkowy, który nie tylko spełniająca warunki formalne, ale przede wszystkim oparty jest o prawidłowo przyjętą podstawę prawną ustalenia odszkodowania. Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie a następnie sądu. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego i sądu. Dlatego też, sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien dokonać kontroli zgodności operatu z obowiązującym stanem prawnym dotyczącym zarówno przyjętej podstawy prawnej w oparciu o którą ustalano wartość nieruchomości jak i wymogami dotyczącymi samego operatu. Wyniki powyższej kontroli powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wykazał, że w zaskarżonym wyroku przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2020 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia 25 listopada 2019 r. ustalająca odszkodowanie. W uzasadnieniu wyroku ograniczono się do ogólnych stwierdzeń, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi formalne. Skontrolowanie prawidłowości podstawy prawnej, w oparciu o którą doszło do ustalenia wysokości odszkodowania ograniczono do stwierdzenia, że wartość działek ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ten brak precyzyjnego odniesienia się do podstawy prawnej w oparciu o którą w niniejszej sprawie nastąpiło ustalenie odszkodowania jest tym bardziej istotny, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazanie prawidłowej i pełnej podstawy prawnej w oparciu o którą powinno nastąpić ustalenie odszkodowania jest punktem wyjścia dla oceny i kontroli poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, a w konsekwencji prawidłowości zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powoduje, że wyrok nie poddaje się pełnej kontroli kasacyjnej, a to sprawia dwojakiego rodzaju skutki: po pierwsze zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a po drugie przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając skargę w tej sprawie, Sąd I instancji, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, dokona oceny zgodności z prawem sporządzonego operatu szacunkowego, albowiem dopiero wówczas może prawidłowo przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.