I OSK 449/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 839/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lutego 2018 r. nr DO.2.6612.180.2016.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.S. o zwrot kosztów postępowania sądowego w całości.

WYROKIEM Z 31 STYCZNIA 2022 R. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE PO ROZPOZNANIU SPRAWY ZE SKARGI M.S. NA DECYZJĘ MINISTRA INWESTYCJI I ROZWOJU Z 26 LUTEGO 2018 R. W PRZEDMIOCIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ I ZASĄDZIŁ OD MINISTRA ROZWOJU I TECHNOLOGII NA RZECZ SKARŻĄCEGO KWOTĘ 680 ZŁOTYCH TYTUŁEM ZWROTU KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO. Skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy C., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: u.g.n., w zw. z art. 156 § 1 i art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd mimo błędnego dokonania ustaleń faktycznych przez niezasadne przyjęcie, że organ wadliwie ustalił, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 19 listopada 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kieleckiego z 24 września 2014 r. Nadto Sąd błędnie ustalił, że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z 17 sierpnia 2011 r. wynika, że działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, a dodatkowo, że nie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym w sytuacji, gdy brak jest postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazujących na publiczny charakter dróg; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi mimo niewskazania w uzasadnieniu wyroku naruszonych przez organ administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie w powyższym zakresie, które to naruszenie nie do końca pozwala na adekwatną kontrolę kasacyjną; 2) prawa materialnego – art. 98 ust. 1-3 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że odszkodowanie może zostać przyznane za nieruchomości bez względu na ich status i w oderwaniu od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie wywodów skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie podniósł, że jego zdaniem w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji winien brać udział również Wojewoda Świętokrzyski i Starosta Kielecki. Z wiedzy posiadanej przez organ żaden z ww. podmiotów nie brał udziału w tym postępowaniu, zatem może zachodzić okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 27 marca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. podtrzymał skargę kasacyjną. Pismem z 31 marca 2025 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zgłosiła udział w sprawie, wnosząc o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku i oddalenie skargi na decyzję Ministra. Pismem z 4 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, szeroko uzasadniając swe stanowisko w sprawie. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Dalej należy zauważyć, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09, z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09, z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09, z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09, czy z 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienia Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39, z 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3/36, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10, z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19, czy z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zarzut naruszenia "art. 156 § 1 k.p.a." nie został postawiony dostatecznie starannie. Jednostka redakcyjna w postaci art. 156 k.p.a. jest rozbudowana i składa się z dwóch paragrafów, a paragraf pierwszy z siedmiu punktów. W odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów oraz innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem numeru paragrafu, artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Jak już zostało powiedziane wcześniej, naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie posiada kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W niniejszej sprawie powołując art. 156 § 1 k.p.a. w kontekście naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego punktu z art. 156 § 1 k.p.a. się dopatruje. Dlatego też zarzuty naruszenia "art. 156 § 1 k.p.a." nie nadawały się do rozpoznania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, której mocą organ ten – na podstawie m. in. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdził nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 19 listopada 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 24 września 2014 r., w których powołane organy administracyjne, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., ustaliły odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne. W decyzji wydanej w trybie nadzoru Minister Inwestycji i Rozwoju argumentował, że w sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji ustalających odszkodowanie, gdyż nieruchomości, za które ustalono przedmiotowe odszkodowanie, nie zostały w istocie wydzielone pod drogi publiczne-gminne i w związku z tym nie przeszły na własność gminy. Wedle organu nadzoru miało to być spowodowane tym, że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z 17 sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (decyzja podziałowa), której wydanie aktualizuje przejście nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego, nie wynikało, aby przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi gminne. Przeznaczenie nieruchomości pod drogi publiczne nastąpiło natomiast w uchwale Rady Miejskiej w C. Nr XXXIV/321/2010 z 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. i części sołectwa Ś.’, gmina C., która została wyrugowana z obrotu prawnego ex tunc na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygn. II SA/Ke 922/15, stwierdzającego w całości nieważność tej uchwały (planu miejscowego). W rezultacie brak było podstaw normatywnych do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego można zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której pozostaje w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z 17 sierpnia 2011 r. zachodzi przesłanka nieważności decyzji odszkodowawczych, tj. decyzji Starosty Kieleckiego z 24 września 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 19 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję nadzorczą Ministra Rozwoju i Technologii z 26 lutego 2018 r. trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. przy wydawaniu poddanych trybowi nadzorczemu decyzji odszkodowawczych z uwagi na to, że podstawę ich wydania stanowiła decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na wniosek jej właściciela, która trwa w obrocie prawnym. Wprawdzie wobec tej decyzji zostało zainicjowane przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. postępowanie nieważnościowe, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – po przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z 17 sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (decyzja podziałowa), stwierdzając przy tym, że ww. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. została wydana z naruszeniem prawa. Jeżeli tak, to nie sposób przyjąć, aby przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podstawę powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowił pogląd wyrażony w wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2944/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta i Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1897/17, uchylającego postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 maja 2017 r. i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z 7 października 2016 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 19 listopada 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kieleckiego z 23 września 2014 r. ustalającej na rzecz skarżącego odszkodowanie. Istotą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 2944/18 było stwierdzenie, relewantne także dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zatwierdzenie podziału nieruchomości, w wyniku którego dochodzi do przejęcia przez własność publiczną wydzielonych pod drogi publiczne działek, następuje z mocy samego prawa. Z tego powodu, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości "nie zawierała w swojej treści żadnej informacji, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne (nie orzeka także o przejęciu działek z mocy prawa pod drogę publiczną przez Gminę lub Powiat ...)" nie mogła świadczyć ani o wadliwości tej decyzji, ani decyzji odszkodowawczych, wydanych w następstwie decyzji podziałowej. Z chwilą bowiem ostatecznego lub prawomocnego zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki wydzielone pod określoną kategorię drogi publicznej stają się – ex lege – własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Skoro zatem przejście prawa własności wspomnianych wyżej działek następuje w tym przypadku z mocy prawa, to dopiero orzekanie w tej materii przez organ stanowiłoby o jego istotnym (a nawet rażącym) naruszeniu. Dlatego też, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, decyzja ta wywołuje określone skutki prawne i – zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych – korzysta z domniemania prawidłowości. Z tych względów okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. Nr XXXIV/321/2010 z 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. i części sołectwa Ś., gmina C., który stanowił podstawę do wydania decyzji podziałowej, mogła mieć wprawdzie bezpośredni wpływ na kwestie dotyczące decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale nie miała już takiego wpływu na ocenę prawidłowości decyzji odszkodowawczej. Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje ten pogląd jako własny, zauważając jednocześnie, że powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2944/18, dotyczył tych samych stron oraz tych samych działek (nieruchomości), z tą jedynie różnicą, że przedmiotem kontroli objęto w nim postanowienie Ministra Infrastruktury z 24 maja 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości. Z tej przyczyny, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2944/18, zaktualizowały się normy prawne zawarte w art. 170 oraz 171 p.p.s.a. Mianowicie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2930/23, zarówno w doktrynie, jak w i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, wedle którego z art. 170 p.p.s.a. wynika, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy, w tym sądy administracyjne. Moc wiążąca jest cechą prawomocnego formalnie orzeczenia sądowego, która oznacza, że nie tylko uwzględnienie, że dane orzeczenie funkcjonuje w obrocie prawnym, lecz przede wszystkim, że jego treść nie może być kwestionowana i winna zostać uwzględniona w każdej innej sprawie, jeżeli tylko będzie miała wpływ na jej rozstrzygniecie jako zagadnienie wstępne czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Innymi słowy, moc wiążąca jako walor prawny rozstrzygnięcia zamieszczonego w sentencji orzeczenia musi być w pełni uznawana i respektowana przez wszystkie kategorie podmiotów wymienione w art. 170 p.p.s.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07, z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1716/08, z 16 listopada 2012 r., I OSK 2300/12, z 8 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2720/12, z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 413/12, 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 47/12, cbosa, aprobowane przez W. Piątka w częściowo krytycznej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11 - dalej glosa do wyroku II GSK 2322/11 - OSP 2015/9/ 88, s. 1301). Jeżeli w orzeczeniu sądowym dochodzi do rozstrzygnięcia powstałego konfliktu o prawo w sposób stanowczy przez podmiot władzy państwowej, to nie może ono być ujmowane tylko w kategoriach poglądu, opinii czy też dyrektywy prawidłowego postępowania. Orzeczenie sądowe nie może wykazywać jedynie cechy negatywnej uniemożliwiającej ponowne wszczęcie procesu sądowego. Powinno ono powodować przede wszystkim konsekwencje pozytywne wykraczające poza postępowanie, w którym zapadło (T. Woś, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2007/5, s. 48). Moc wiążąca orzeczenia jest jego atrybutem, dzięki któremu oddziałuje ono na istniejącą rzeczywistość prawną, uczestnicząc w jej kreowaniu m.in. przez wywieranie wpływu na orzecznictwo innych sądów i organów państwowych, w tym sądów administracyjnych (W. Piątek, Glosa do wyroku II GSK 2322/11 - op. cit., s. 1301-1302). Pozytywne oddziaływanie rzeczy osądzonej w postaci mocy wiążącej oraz negatywne znaczenie powagi rzeczy osądzonej tworzy jedno pojęcie prawomocności materialnej orzeczenia sądowego (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, Rozdział III. § 5, s. 151-152). W odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne rozstrzygnięciem tym pozostaje ocena zgodności z prawem określonego przejawu działania bądź zaniechania administracji publicznej. Mówiąc inaczej, sąd administracyjny w kolejnym postępowaniu ma obowiązek przyjęcia, że istotne z punktu widzenia oceny legalności poddanego kontroli aktu [...] zagadnienia kształtują się tak, jak zostało to przyjęte w prawomocnym wyroku. Akt administracyjny uznany w prawomocnym wyroku za zgodny z prawem nie może zostać uznany przez inny sąd administracyjny za nielegalny. Z kolei akt wyeliminowany z obrotu prawnego nie może być traktowany jako prawnie istniejący. Kwestia oceny legalności konkretnego aktu albo czynności wywiera wpływ nie tylko na dopuszczalność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie (T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 102-107; T. Woś, Prawomocność orzeczeń..., s. 52-53), lecz niejednokrotnie odgrywa znaczenie dla oceny zgodności z prawem przez sąd innych aktów [...] zapadłych w tej samej czy też w odrębnej sprawie administracyjnej, która jednak pozostawała w związku normatywnym z aktem zapadłym w innym postępowaniu. Wpływ mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego na wynik innego postępowania sądowoadministracyjnego w rzeczywistości ma charakter wieloaspektowy. Zależy on przede wszystkim od prawnomaterialnych powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi, w tym ich wzajemnego na siebie wpływu. Bez odniesienia się do konkretnej regulacji prawnej trudno o wskazanie uniwersalnych reguł występujących w tym zakresie (W. Piątek, Glosa do wyroku II GSK 2322/11 - op. cit., s. 1302). W judykaturze wskazuje się wobec tego, że moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd kasacyjny nie może kontestować ustaleń prawomocnie uwzględnionych w sprawach powiązanych pod względem faktycznym; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 62/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I FSK 1373/12, czy z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 865/12, aprobowane przez W. Piątka w glosie do wyroku NSA II GSK 2322/11 - op. cit., s. 1304). Niewątpliwie w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów winien być zbliżony, a wręcz taki sam. Wynika to nie tylko z potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego, lecz przede wszystkim z art. 170 p.p.s.a. Jeżeli bowiem te same okoliczności faktyczne istniały już w trakcie wcześniejszego postępowania sądowego i miały one znaczenie dla oceny legalności określonego przejawu działania administracji publicznej, to nie powinny one zostać pominięte w innym postępowaniu sądowym, jeżeli nie uległy modyfikacji istotnej z punktu widzenia podstawy prawomocnego rozstrzygnięcia. Moc wiążąca orzeczenia sądowego przejawia się na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. Ograniczenie jej tylko do wąsko rozumianego związania treścią sentencji orzeczenia z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania. Przyznanie aprobaty dla związania sądu administracyjnego w razie zaistnienia prekluzji stanu faktycznego sprawy winno jednak zawsze zostać poprzedzone wnikliwą analizą przez sąd, czy rzeczywiście ona wystąpiła. Dla zaistnienia omawianego rodzaju związania nie jest wystarczające przyjęcie, że w drugim postępowaniu uczestniczą te same podmioty i obowiązują te same przepisy prawa. Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy powinien wykazywać istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli. Sądy, powołując się na art. 170 p.p.s.a., nie powinny zwalniać się od samodzielnego rozstrzygnięcia powstałej sprawy. W każdym przypadku oparcie rozstrzygnięcia na mocy wiążącej wcześniejszego prawomocnego formalnie orzeczenia powinno zostać poprzedzone analizą zakresu i charakteru prawnego tego związania (W. Piątek, glosa do wyroku NSA II GSK 2322/11 - tamże, s. 1305). Dlatego też ocena prawna sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2944/18, mogła, z uwagi na istotne podobieństwo okoliczności faktycznych i prawnych, zostać przeniesiona do sprawy kontrolowanej. Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter wynikowy, gdyż normuje uchylenie zaskarżonego aktu z powodu naruszenia procedury. Ta właściwość powołanego przepisu sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, spoczywa powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Autor skargi kasacyjnej powiązał ten przepis z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającym elementy uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Innymi słowy, uzasadnienie zaskarżonego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 839/19 posiada wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwe było prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym jednoznaczna identyfikacja przesłanek, które stały się podstawą uchylenia zakwestionowanego aktu administracyjnego. Należy ponadto wyjaśnić, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający nie budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II FSK 957/22). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wbrew twierdzeniom kasatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności i uzasadnił swoje stanowisko. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji winien brać udział również Starosta Kielecki i Wojewoda Świętokrzyski należy wyjaśnić, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie (bezpośrednio przez ustawodawcę lub w drodze zawartych porozumień) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej. Należy podkreślić, że powołane stanowisko zostało podtrzymane także w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54), w której wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowanie i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję w tej samej sprawie, tj. w zależności od etapu jej załatwiania – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. Tak więc w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. Ponadto organ samorządowy nie jest uczestnikiem postępowania przez wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawie wywołanej sądową kontrolą decyzji w przedmiocie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym aktu tego organu. Dlatego też, wbrew twierdzeniom kasatora, w niniejszej sprawie nie zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, wyjaśnić należy, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, w rozumieniu art. 179 p.p.s.a., pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1141/20). Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z treścią przywołanej uchwały art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanego wniosku, należy wskazać, że został on złożony w ramach pisma procesowego sporządzonego bezpośrednio przez skarżącego, a nie profesjonalnego pełnomocnika procesowego,którego udział w sprawie generowałby koszty procesowe. Ponadto pismo zawierające wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zostało wniesione osobiście przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 7 kwietnia 2025 r., podczas gdy odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 stycznia 2023 r. Pismo datowane na dzień 4 kwietnia 2025 r. jako złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu nie może zatem stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną dającą podstawę do ubiegania się o zwrot kosztów. W tak ustalonych okolicznościach wniosek o zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego podlegał oddaleniu.