I OSK 450/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska –Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 614/24 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 13 czerwca 2024 r., znak: SKO.4004.ŚW/1474/23/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 614/24 w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonej decyzji: "SKO.4004/ŚW/1474/23/24" wpisuje: "SKO.4004.ŚW/1474/23/24"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 614/24 oddalił skargę W.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 13 czerwca 2024 r., sygn. SKO.4004/ŚW/1474/23/24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 14 listopada 2023 r., znak CUS.4412.102.2023 o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o uchylenie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i rozpoznanie sprawy ponownie na podstawie art. 179a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku tj.: 1. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nienależyte rozważenie wynikającego ze skargi zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na nienależytym wyjaśnieniu, czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznaniu wyłącznie w oparciu o fakt pozostawania skarżącego w rejestrze producentów rolnych oraz w oparciu o wniosek złożony przez skarżącego o dopłaty z ARIMR, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy skarżący wystąpił o dopłaty w maju 2023 r., a więc przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i żadnych dopłat nie otrzymał, gdyż gospodarstwo wydzierżawił i dopłaty pobierał dzierżawca, a skarżący samodzielnie nie zawnioskował o dopłaty po wydzierżawieniu gospodarstwa aż do dnia dzisiejszego, ani też nie otrzymywał żadnego innego dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa; 2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, gdyż organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły należycie, czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstw rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że fakt złożenia wniosku o przyznanie dopłat z ARIMR w sytuacji, gdy następuje to przez złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i w sytuacji gdy dopłaty nie zostały przyznane z powodu wydzierżawienia gospodarstwa, nie pozwala uznać, że rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego; 2. art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że brak złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru producentów rolnych przy jednoczesnym braku pobierania jakichkolwiek środków finansowych związanych ze statusem producenta uniemożliwia przyjęcie, że rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstw rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do stwierdzenia przez Sąd, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ zawnioskował o przyznanie dopłat z ARIMR oraz nie złożył wniosku o wykreślenie z rejestru producentów rolnych, skarżący kasacyjnie podniósł, że zawnioskował o dopłaty, ale przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, natomiast od sierpnia 2023 r. gospodarstwo wydzierżawił i nie miał z tego tytułu żadnego dochodu, jak również nie otrzymał dopłat, które otrzymał dzierżawca. Wydzierżawienie gospodarstwa rolnego jest istotną przesłanką świadczącą o rezygnacji z pracy w gospodarstwie. Z orzecznictwa sądowego wynika, że mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego tj. zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie) nie można traktować jako czynnika decydującego o niemożliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze aktywnego producenta rolnego - w sytuacji, gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych. Ponadto, w sytuacji gdy organy kwestionują przyjęty przez ustawodawcę dowód w postaci składanego przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, to muszą przeprowadzić w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające, które jednoznaczny wykaże, że oświadczenie to nie jest zgodne z prawdą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, że postępowanie w sprawie było finalnie prowadzone z uwzględnieniem art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm., dalej: u.ś.w.), zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852, dalej: u.ś.r.) do którego prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W skardze kasacyjnej wprost powołano się na art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2024 r., kwestia ta jest zatem bezsporna. Do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Z zastosowania art. 63 ust. 1 u.ś.w. wynika jednak również to, że przesłanki do uzyskania świadczenie powinny być spełnione do 31 grudnia 2023 r., wynika to z zakresu stosowania tego przepisu do spraw, w których prawo do świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 20023 r. W ówczesnym brzmieniu art. 17b u.ś.r. stanowił, że w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Natomiast zgodnie z art. 17b ust. 2 u.ś.r., zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W skardze kasacyjnej nie podważono również ustalenia, że skarżący ówcześnie był rolnikiem. Kwestia sporną pozostaje natomiast to, czy do dnia 31 grudnia 2023 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia, jakie powinno być prawidłowe znaczenie przepisu (w ujęciu teorii klasyfikacyjnej) bądź jaka norma prawna wynika z danego przepisu (w ujęciu teorii derywacyjnej). Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania braku korelacji między stanem faktycznym a przepisem prawa, związany jest bowiem z kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Jak z powyższego wynika, zarzut błędnej wykładni odnosi się nie do okoliczności danego przypadku i kwalifikacji zaistniałych w danej sprawie okoliczności faktycznych, ale do treści normy generalnej i abstrakcyjnej, która stosowana będzie w sprawie indywidualnej. W skardze kasacyjnej, jakkolwiek skarżący nominalnie wskazał na zarzut błędnej wykładni art. 17b u.ś.r., to nie przedstawił wymaganej dla tej formy naruszenia argumentacji. Zarzut błędnej wykładni nie poddaje się wobec tego rozpoznaniu, albowiem nie określono, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył i jakie błędne rozumienie przepisu przyjął. Nawiązanie w treści zarzutów kasacyjnych do okoliczności faktycznych przypadku wskazuje, że zarzut odnoszący się do prawa materialnego dotyczy w istocie niewłaściwego zastosowania art. 17b u.ś.r., czyli kwestii kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych. Zarzuty te nie są uzasadnione. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd ten ograniczył się do rozważenia zarzutów i wniosków skargi lub że wykroczył poza granice sprawy. Sprawa została zreferowana w jej całokształcie, z podaniem wszystkich przedstawionych w jej toku argumentów, a stanowisko Sądu I instancji zawiera ocenę stanu faktycznego. Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego sprawie postępowania wyjaśniającego, mimo częściowo błędnej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 17b ust. 2 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w celu potwierdzenia faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, rolnik obowiązany jest złożyć oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o zaprzestaniu prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego stanowi dowód w sprawie, zatem obowiązkiem organu jest jego ocena na zasadach ogólnych, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami procesowymi zdefiniowanymi w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wprowadzenie oświadczenia jako dowodu na okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego wynika ze specyficznego charakteru pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. A. Kawecka [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 17(b), teza 8). Wobec ścisłego określenia przez ustawodawcę, jaki rodzaj dowodu jest wymagany dla wykazania faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie jest zatem tak, że w braku takiego oświadczenia fakt ten może być wykazywany innymi środkami dowodowymi. Natomiast w przypadku złożenia takiego oświadczenia, podlega ono ocenie jak każdy dowód pod kątem jego miarodajności. Jeżeli zatem oświadczenie takie budzi zastrzeżenia organu co do jego prawdziwości, to fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego może być weryfikowany przez zbadanie dodatkowych okoliczności, związanych z działalnością rolniczą. W sprawie skarżący nie złożył oświadczenia, o jakim mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r., co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. W aktach znajduje się kilka oświadczeń złożonych przez skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Na karcie nr 3 akt administracyjnych oświadczenie z 28 czerwca 2023 r. zawiera informację, że skarżący pobiera rentę rodzinną po zmarłej żonie i deklaruje zawieszenie jej pobierania. Na karcie nr 2 akt administracyjnych skarżący złożył w dniu 28 czerwca 2023 r. oświadczenie, że z powodu sprawowanej opieki nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, w cz. III przeznaczonej na oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, skarżący zaznaczył, że nie jest rolnikiem i jednocześnie zaznaczył, że nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, złożone oświadczenie jest zatem wewnętrznie sprzeczne i nie zawiera jednoznacznej deklaracji o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast w dniu 9 listopada 2023 r. skarżący złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne na gruntach po zmarłych rodzicach. W tym stanie faktycznym zasadne jest ustaleniem, że skarżący nie złożył oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenie gospodarstwa rolnego, a odwrotnie, potwierdził jego prowadzenie, i to po dacie zawarcia umowy dzierżawy z 1 sierpnia 2023 r. Decyzja organu została wydana 14 listopada 2023 r., i w odwołaniu od niej skarżący podniósł, że w okresie zaostrzenia choroby syna nie może pracować w gospodarstwie, w takim czasie do pracy w gospodarstwie musi prosić o pomoc sąsiadów. Również w trakcie postępowania odwoławczego, do 31 grudnia 2023 r. skarżący nie oświadczył że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. W braku wymaganego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, zbędne było prowadzenie rozważań, czy inne okoliczności potwierdzają tę okoliczność i prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie takie mogłoby być prowadzone w celu weryfikacji prawdziwości złożonego oświadczenia, ale nie w celu jego zastąpienia. W tym zakresie argumentacja przedstawiona w zaskarżonym wyroku jest zatem zbędna, co nie oznacza jednak, że wnioski przyjęte przez Sąd I instancji są błędne. W sprawie nie wykazano faktu zaprzestania prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego, albowiem nie spełnił on podstawowego warunku, jakim było złożenie wymaganego oświadczenia o takim zaprzestaniu. Z tego powodu nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie, czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Skoro nie podważono w sprawie wykładni prawa materialnego oraz nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych, to nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania at. 17b u.ś.r. Nie stwierdzając naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi, Sąd I instancji nie miał też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i prawidłowo skargę oddalił, czym nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w oznaczeniu zaskarżonej decyzji w wyroku Sądu I instancji postanowiono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.