I OSK 455/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 644/24 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr SKO Gd/6180/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GDAŃSKU WYROKIEM Z 4 GRUDNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ B. W. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W GDAŃSKU Z 11 KWIETNIA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez: a) przyjęcie, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a stałą opieką nad matką, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna w stopniu znacznym wymagająca opieki matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki, a pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a stałą opieką nad matką istnieje związek przyczynowo-skutkowy uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; b) zaniechanie dokonania przez organ wykładni celowościowej wymienionego powyżej przepisu, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; 2) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez niezałatwienie sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes skarżącej, podczas gdy: a) zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje na spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą; b) zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje na brak możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia ze względu na sprawowaną przez nią opiekę nad "niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem"; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem opieki sprawowanej przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w uzasadnieniu zarzutu nie wskazał jednakże, jakich okoliczności faktycznych nie ustaliły organy prowadzące postępowanie administracyjne, jakich dowodów nie przeprowadziły ani jakie okoliczności zostały pominięte w toku oceny dokonanych ustaleń. W tym miejscu należy zaznaczyć, że brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, co czyni taki zarzut bezskuteczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24). Oznacza to, że analizowany zarzut z uwagi na kształt jego uzasadnienia może być rozpoznany wyłącznie w zakresie, w jakim odnosi się on do naruszenia art. 80 k.p.a. i oceny udowodnienia określonej okoliczności. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 7 k.p.a. z argumentacją wskazującą na brak uwzględnienia przez prowadzące postępowanie organy słusznego interesu strony, ale nakaz ten możliwy jest do zastosowania, gdy organowi administracji publicznej przysługuje tzw. uznanie administracyjne, tj. prawnie określona swoboda do przyznania uprawnienia bądź nałożenia obowiązku, podczas gdy decyzje w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego należą do decyzji związanych, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie na organach nie ciążył obowiązek uwzględniania słusznego interesu skarżącej. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że jej podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organów oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowanie jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, czy z 6 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, czy z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. Z ustaleń organów wynika, że czynności pomocowo opiekuńcze wykonywane przez skarżącą sprowadzają się do przygotowywania posiłków i ich podawania, przygotowywania leków i ich podawania, pomocy przy wieczornych czynnościach higienicznych, pomocy przy ubieraniu bielizny i skarpet oraz towarzyszeniu w wizytach lekarskich i spacerach. Analiza tych czynności wskazuje, że nie wszystkie aktywności podejmowane przez skarżącą w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wykonywane są codziennie. Pozostałe zaś w znacznej mierze sprowadzają się do zwykłych czynności wykonywanych w ramach wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego i jako takie przy prawidłowej organizacji nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia. Odnotować także wypada, że schorzenia, na które cierpi matka skarżącej, nie wymagają podejmowania stałych czynności specjalistycznych podejmowanych przez całą dobę lub cały dzień w krótkich odstępach czasu, a zatem nie uzasadniają ciągłej obecności skarżącej w otoczeniu niepełnosprawnej. Zaznaczyć przy tym wypada, że matka skarżącej pomimo orzeczonej niepełnosprawności pozostaje w znacznym stopniu samodzielna. W obejściu domowym porusza się przy pomocy kuli a poza nim przy pomocy obu kul. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i przyjmuje leki. Jest samodzielna w wykonywaniu czynności fizjologicznych i radzi sobie z poranną toaletą. Wymaga jedynie pomocy przy higienie wieczornej oraz założeniu bielizny i skarpet. Opieki takiej nie można zatem uznać za opiekę usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej skarżącej. Rację zatem należy przyznać orzekającym w sprawie organom odwoławczemu oraz Sądowi pierwszej instancji, które uznały, że tak sprawowana opieka nie umożliwia przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie autora skargi kasacyjnej orzekające w sprawie organy obowiązane były zastosować wykładnię rozszerzającą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uwzględniającą cel ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że sensem takiej wykładni byłoby pominięcie części art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przewidującej konieczność wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego jako przesłanki niezbędnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zabieg taki jest niedopuszczalny w świetle podstawowych zasad wykładni przepisów prawnych zakazujących dokonywania takiej wykładni, w której wyniku część przepisu traktowana jest jako zbędna. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można było stosować wykładni rozszerzającej przywołanego przepisu w formie wskazanej przez autora skargi kasacyjnej. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należało uznać za nietrafne. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zakwestionować zasadność stosowania tego przepisu, konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Przepis ten ma bowiem charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczego w związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2993/23, czy z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20). Analizowany pod tym kątem zarzut postawiony przez autora skargi kasacyjnej wskazuje na jego wadliwe sformułowanie. Zarzut ten w warstwie wskazującej na podstawę prawną nie został powiązany z przepisami prawa materialnego ani procesowego, które miały zostać naruszone przez organ pierwszej instancji, co końcowo miało doprowadzić do nieprawidłowego utrzymania w mocy pierwotnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi jednakże, że w uzasadnieniu zarzutu oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został powiązany funkcjonalnie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej, to pomimo tej wady analizowany zarzut nadaje się do rozpoznania. Mając powyższe na uwadze powiązanie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że skoro pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały uznane za niezasadne, to brak było także podstaw do uwzględnienia rozpoznawanego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.