I OSK 455/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 3 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Nasielska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 96/25 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Nasielska w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 96/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) - na skutek skargi J. K. (dalej: skarżąca) na bezczynność Burmistrza Nasielska (dalej: Burmistrz, organ administracji, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości – w punkcie 1 zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w puckie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Burmistrza zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: (1) art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy projektowany wstępny podział nieruchomości zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy: z treści wniosku strony, z przedłożonego wstępnego projektu podziału, z obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż taki dostęp nie został zapewniony w sposób prawnie gwarantowany, realny i możliwy do wyegzekwowania, co czyniło niemożliwym wydanie merytorycznego postanowienia opiniującego; (2) art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Burmistrz był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku strony, mimo że wniosek ten nie spełniał elementarnych wymogów formalnych, uniemożliwiających dokonanie oceny zgodności projektu podziału z przepisami prawa materialnego; (3) § 3 ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez ich pominięcie, mimo że przepisy te jednoznacznie określają zakres i treść wstępnego projektu podziału; (4) art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia braków formalnych stanowiło bezczynność organu administracji publicznej, a następnie - że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, mimo że organ podejmował czynności procesowe przewidziane prawem i zakończył postępowanie w formie wyraźnie dopuszczonej przez ustawodawcę. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: (1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do bezczynności Burmistrza, mimo że organ: podejmował czynności procesowe przewidziane prawem, prowadził korespondencję ze stroną, wydał akt procesowy kończący postępowanie w danym stadium, tj. pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.; (2) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że rzekoma bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający skuteczną kontrolę instancyjną, w szczególności przez: pominięcie kluczowych okoliczności faktycznych sprawy, brak odniesienia się do skutków procesowych art. 64 § 2 k.p.a., brak analizy rzeczywistego przebiegu postępowania administracyjnego; (4) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic kontroli legalności działalności administracji publicznej i zastąpienie tej kontroli własną oceną celowości i słuszności działań organu; (5) art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym stwierdzeniu zarówno bezczynności organu, jak i jej kwalifikowanego charakteru, mimo że: organ podejmował czynności, spór dotyczył wykładni przepisów prawa, sprawa miała charakter złożony i wieloaspektowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi jako bezzasadnej, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej są nieskuteczne. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów należy wskazać, że w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie WSA w ogóle nie stosował wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów art. 93 ust. 1-3 u.g.n., zatem nie mógł ich naruszyć w sposób określony w zarzucie kasacyjnym. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że błędna wykładnia ww. przepisów polegała rzekomo na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy projektowany wstępny podział nieruchomości zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy – jego zdaniem – z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, iż taki dostęp nie został zapewniony. Stanowisko to jest całkowicie nieuprawnione, gdyż Sąd I instancji w motywach swego orzeczenia w ogóle nie sformułował tego rodzaju poglądu, co więcej w ogóle nie wypowiadał się na temat kwestii dotyczących sposobu merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż wykraczałoby to poza ramy niniejszego postępowania. Przedmiotem postępowania sądowego była bowiem bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku o wydanie opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości, nie zaś kwestia dotycząca merytorycznej oceny tego wniosku. Chybiony jest także kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 97 ust. 1 i 1a u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż również te przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez WSA i nie były analizowane przez ten Sąd. Z kolei w pkt 3 zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez ich pominięcie. Zarzucenie niezastosowania przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ według art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi czynność materialno-techniczną, na którą przysługuje skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stanowisko takie wyrażono między innymi w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wówczas, gdy odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. uzasadnienie ww. uchwały I OPS 2/13 oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 97 i powołane tam orzecznictwo). Wskazany sposób kwestionowania legalności czynności pozostawienia podania bez rozpoznania dotyczy sytuacji, gdy w ocenie skarżącego złożony przez niego wniosek inicjujący postępowanie administracyjne spełnia kryterium kompletności, a pozostawienie go bez rozpoznania było bezpodstawne. Zatem postępowanie sądowe ze skargi na bezczynność organu administracji ma w tym przypadku na celu przesądzenie o tym, czy wniosek strony spełniał wszystkie wymagania formalne, a w konsekwencji, czy organ pozostawał bezczynny w sprawie. Wobec tego skuteczność skargi na bezczynność organu administracji zależy od tego, czy organ ten faktycznie miał podstawy by pozostawić podanie/wniosek strony bez rozpoznania, co wymaga zweryfikowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pismem z 1 października 2024 r. organ administracji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącą do "uzupełnienia procedowanego wniosku o przedstawienie mapy projektu podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnego z zapisami Zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy Nasielsk (...), zatwierdzoną Uchwałą Rady Miejskiej w Nasielsku Nr XXXVIII/273/98 z dnia 18 czerwca 1998 r., w zakresie wykazania poszerzenia z działki nr [...], drogi wewnętrznej o nr ew. [...] do szerokości wskazanej w zapisach ww. plany zagospodarowania." W piśmie tym wskazano, że w celu uzyskania pozytywnej opinii w sprawie wstępnego projektu podziału niezbędnym jest wykazanie miejsca dostępu do drogi publicznej dla działki [...] – wskazanej do podziału tj. uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej dz. nr ew. [...]. Pouczono skarżącą, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 30 dni od daty potwierdzenia odebrania wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wyjaśnienia skarżącej, przedstawione w piśmie z 27 października 2024 r., organ administracji w piśmie z 20 listopada 2024 r. wezwał skarżącą do "przedstawienia wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej w N. zgodnego z zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (...) tj. wskazanie prawnego dostępu do drogi publicznej dla każdej z nowoprojektowanych działek oraz wykazania na mapie wstępnego projektu podziału poszerzenia drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy Nasielsk do szerokości wskazanej w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego" – w terminie 30 dni od daty potwierdzenia odebrania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z 27 stycznia 2025 r. Burmistrz Nasielska, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., poinformował skarżącą, iż jej wniosek w sprawie wydania postanowienia o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości pozostał bez rozpatrzenia w konsekwencji niezłożenia w terminie wymaganych dokumentów wskazanych w wezwaniu. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że art. 64 k.p.a. dotyczy braków formalnych podania, tj. braku wymaganych przepisami prawa elementów pisma wszczynającego postępowanie administracyjne, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego. Wezwanie do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, może dotyczyć wyłącznie usunięcia braków formalnych pisma, a nie innych wymagań, w szczególności nie może zmierzać do merytorycznej oceny pisma. Wskazany przepis nie obejmuje więc okoliczności, które mogą mieć znacznie dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. W art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 t.j. ze zm.; dalej: u.g.n.) wymieniono dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o podział nieruchomości, wskazując w pkt 8 na mapę z projektem podziału. W rozpatrywanej sprawie mapa taka (załącznik graficzny) została załączona do wniosku, zaś to czy spełnia ona prawnie określone wymogi, stanowi kwestię merytorycznej oceny tego dokumentu. Natomiast wezwania kierowane przez organ administracji do skarżącej nie dotyczyły de facto braków formalnych wniosku w kontekście nieprzedłożenia dokumentów wskazanych w art. 97 ust. 1a u.g.n., których nieuzupełnienie uniemożliwiłoby nadanie wnioskowi dalszego biegu. Wezwania te dotyczyły bowiem w swej istocie okoliczności mających znaczenie dla oceny wniosku co do meritum, które zdaniem organu, są istotne w kontekście uzyskania pozytywnej opinii w sprawie wstępnego projektu podziału. Brak było zatem podstaw do zastosowania w tym przypadku trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. tym bardziej, że sprawa była już raz merytorycznie rozpoznania przez Burmistrza, który postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, a postanowienie to zostało uchylone przez SKO w Warszawie. W tych okolicznościach Burmistrz powinien był rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w sposób adekwatny do wyników przeprowadzonego ponownie postępowania. Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności, skoro pomimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 k.p.a., nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Należy także podzielić stanowisko WSA o kwalifikowanym charakterze bezczynność organu, o którym świadczy przede wszystkim czas procedowania w sprawie – tj. od sierpnia 2024 r., gdy na mocy postanowienia SKO w Warszawie przekazano sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania – a który był wystarczający do wydania opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości nawet w skomplikowanej sprawie. Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie orzecznictwo dotyczące stosowania art. 64 § 2 k.p.a. nie budzi na tyle istotnych rozbieżności w orzecznictwie by – jak utrzymuje strona – wykluczało to możliwość przyjęcia, że działania organu miały charakter rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższej argumentacji niezasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1-2 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje też podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to posiada elementy wymagane ww. przepisem ustawy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd wojewódzki stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę sąd ma obowiązek badania wszelkich aspektów sprawy mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu (w tej sprawie braku jego wydania), a więc chodzi w tym przypadku o obowiązek zbadania nie wszelkich, a jedynie istotnych aspektów sprawy. W judykaturze trafnie wskazuje się, że art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, a dla skutecznego powołania się na naruszenie tego przepisu, konieczne jest powiązanie go z przepisami, których złamania przez organ administracji nie dostrzegł sąd. W rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały jednak spełnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.