I OSK 462/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 946/23 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 17 lutego 2023 r. nr SKO.4106.94.2023 w przedmiocie świadczeń opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 946/23 oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 17 lutego 2023 r. nr SKO.4106.94.2023 w przedmiocie świadczeń opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez całkowite pominięcie zaleceń lekarza, dotyczących potrzeb skarżącego w zakresie pielęgnacji, podczas gdy dokumentacja medyczna zgromadzona w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje na potrzebę przyznania pomocy w większym wymiarze niż orzeczona; 2. art. 50 ust. 5 u.p.s. przez uznanie, że organowi administracji w zakresie przyznawania świadczeń opiekuńczych przysługuje luz decyzyjny, który pozwala na ustalenie wymiaru przyznawanych świadczeń w sposób dowolny; 3. art. 2 u.p.s. przez nieuwzględnienie podstawowych potrzeb bytowych skarżącego oraz uznanie, że w tym zakresie również obowiązuje zasada pomocniczości. Z uwagi na powyższe, wniesiono o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącemu pomocy w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania w ilości 3 razy po 2 godziny dziennie". Ponadto, złożono wniosek o przyznanie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. W szczególności podkreślono, że przyznanie skarżącemu opieki w łącznym wymiarze 4 godzin, sprawowanej podczas dwóch wizyt dziennie, nie jest wystarczające dla zaspokojenia jego podstawowych potrzeb pielęgnacyjnych stwierdzonych przez lekarza oraz wynikających ze stanu zdrowia skarżącego. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty prawa materialnego. Analiza zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazują, że jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 u.p.s. sprecyzowano, że dotyczy on błędnej wykładni (ostania strona uzasadnienia skargi kasacyjnej). W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, por. też wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10 i z 12 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1495/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, w tym zarzutu błędnej wykładni wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia oraz jak powinna wyglądać, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia danego przepisu (por. np. wyroki NSA: z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1850/09; z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09; z 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08). Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie właściwie przeprowadzonego wywodu nie zawiera, gdyż ani w uzasadnieniu w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu samej skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegało mylne rozumienie przez Sąd I instancji treści podanego przepisu prawa materialnego, a tym samym na czym polegała błędna wykładnia. Jednocześnie, z treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutów prawa materialnego skarżący zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska dotyczącego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny przez organ orzekający w sprawie. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, to jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Skoro w niniejszej sprawie nie został postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, to należy uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku nie został skutecznie zakwestionowany. Naczelny Sąd Administracyjny jest więc związany dokonanymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego. Jak wynikało zaś z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, po rozpatrzeniu wniosku A.A., Prezydent Miasta X. decyzją z 2 stycznia 2023 r. nr DPŚ.5025.36.2023 przyznał stronie pomoc w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania na okres od 2 stycznia 2023 r. do 29 grudnia 2023 r. we wszystkie dni robocze w ilości 2 razy po 2 godziny dziennie, ustalił koszt pomocy, ale jednocześnie zwolnił stronę z ponoszenia kosztów tych usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 17 lutego 2023 r. nr SKO.4106.94.2023 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono zakres czynności niezbędnych do wykonania wobec skarżącego i jego miejsca zamieszkania. Uwzględniono również uwagi opiekunek społecznych wynikające z ich doświadczeń płynących ze świadczonej dla skarżącego opieki. Dlatego też, Sąd I instancji uznał za niezasadny sformułowany w skardze zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że to w konsekwencji tych ustaleń organ przyznał skarżącemu pomoc w postaci usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin dziennie. Jak podkreślił Sąd I instancji, było to rozstrzygnięcie uznaniowe, ale w żaden sposób nie dowolne. Zdaniem Sądu, organ wyraźnie wskazał, dlaczego taki zakres pomocy został przyznany. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 50 ust. 3 u.p.s. przez całkowite pominięcie zaleceń lekarza dotyczących potrzeb skarżącego w zakresie pielęgnacji, należy uznać że nie może on odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie ze wskazanym przepisem, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W sprawie skarżący nie zakwestionował ustaleń poczynionych w ramach wywiadu środowiskowego, w trakcie którego ustalono zakres czynności niezbędnych do wykonania wobec skarżącego i jego miejsca zamieszkania. W skardze kasacyjnej wskazano jedynie, że przyznanie skarżącemu opieki w łącznym wymiarze 4 godzin, sprawowanej podczas dwóch wizyt dziennie nie jest wystarczające dla zaspokojenia podstawowych potrzeb pielęgnacyjnych skarżącego, wynikających z jego stanu zdrowia oraz stwierdzonych przez lekarza. Podano, że zalecono stosowanie jednego z leków od 1 do 3 razy dziennie. Wskazana okoliczność nie podważa jednak prawidłowości przyznanego wymiaru opieki. Informacje pozyskane od osób świadczących opiekę nad skarżącym nie zaprzeczały ustaleniom wywiadu środowiskowego, a dotyczyły organizacji i sposobu realizacji tej pomocy. Należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2134/12). Stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. oraz przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893), pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 4 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia). Skarżący nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej, które z poczynionych w toku postępowania ustaleń dotyczących usług opiekuńczych nie będą mogły być realizowane w ramach przyznanego zakresu tych usług. Samo niezadowolenie strony z mniejszego niż wcześniej wymiaru usług opiekuńczych nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania decyzji. Z kolei, odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej pomocy asystenta, należy podkreślić że bezpłatne wsparcie asystenta osobistego, które było proponowane przez pracownika socjalnego, miało być uzupełnieniem usług opiekuńczych. W niniejszym postępowaniu ocenie podlegało jedynie rozstrzygnięcie dotyczące usług opiekuńczych. W skardze kasacyjnej nieskutecznie zarzucono również naruszenie przepisu art. 50 ust. 5 u.p.s. przez uznanie, że organowi administracyjnemu w zakresie przyznawania świadczeń opiekuńczych przysługuje luz decyzyjny, który pozwala na ustalanie wymiaru przyznawanych świadczeń "w sposób dowolny". Stosownie do treści tego przepisu, ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Jednakże, jak wskazano powyżej, organ nie miał pełnej dowolności w ustalaniu wymiaru świadczeń. Zakres, okres i miejsce świadczenia zostały określone na podstawie stanu faktycznego, ustalonego w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Ponadto, kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, Sąd I instancji ocenił, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i oceniły zakres usług opiekuńczych, a wnoszący skargę kasacyjną – jak było to już powiedziane - nie zakwestionował skutecznie prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w sprawie. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2 u.p.s. konieczne jest jeszcze wskazanie, że zarzut ten został sformułowany niestarannie. W skardze kasacyjnej nie określono dokładnie zakresu zaskarżenia, ponieważ przepis ten posiada dwie jednostki redakcyjne (dwa ustępy) o zróżnicowanej treści normatywnej. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, naruszenie art. 2 u.p.s. miało miejsce przez nieuwzględnienie podstawowych potrzeb bytowych skarżącego oraz uznanie, że w tym zakresie również obowiązuje zasada pomocniczości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ust. 2 u.p.s.). Trzeba zaznaczyć, że z przekonania, iż otrzymane świadczenie nie jest wystarczające na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego, nie wynika że po stronie organu powstaje obowiązek uwzględnienia jego wniosku w pełnym zakresie. Z uwagi na powyższe, wniesiona skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2. P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.